שלום לכולם,
תודה לפרד קמפה ולכל צוות המועצה האטלנטית על שהם מארחים אותי היום.
אנו נפגשים היום בנקודת מפנה ייחודית עבור המדיניות הכלכלית האמריקאית. ייחודית מבחינת המהירות והעוצמה של התאוששותנו הכלכלית. בתחילת השנה הנוכחית הכלכלה שלנו קרסה, הצמיחה בשוק העבודה נעצרה, ומדי יום ביומו מתו מהנגיף 3,136 איש בממוצע.
היום אנחנו נמצאים במקום שונה לגמרי. מקרי המוות כתוצאה מנגיף הקורונה ירדו ב-85%. בארבעת החודשים האחרונים נוספו כ-500,000 משרות חדשות מדי חודש; והכלכלה שלנו צומחת בקצב המהיר ביותר מזה כמעט 40 שנה. למעשה, הכלכלה של ארצות הברית היא הכלכלה הגדולה היחידה שבה תחזיות הצמיחה העתידיות גבוהות יותר מאשר היו בינואר 2020. זו היא תוצאה ישירה של מאמצי החיסון שלנו ושל התגובה הפיסקלית שלנו; ושל אסטרטגיה כלכלית להנעת הצמיחה מלמטה למעלה ומבפנים החוצה.
במקביל, המגפה חשפה פגיעוּת כלכלית ייחודית. מדפים ריקים בחנויות, מחסור בתרופות בסיסיות וצווארי בקבוק בשרשרות אספקה, משבבי מחשב ועד ציוד רפואי מתקדם. המשבר החריף חשף תהליך של החלשת הבסיס התעשייתי של ארצנו, שנמשך כבר עשרות שנים. כמעט 90% מהמפעלים לייצור הרכיבים הפעילים בתרופות גנריות נמצאים כיום מחוץ למדינה, והם יצאו מהמדינה במהלך 50 השנים האחרונות. עד שנות ה-80, ארצות הברית הייתה המדינה המובילה בעולם בכריית יסודות נדירים מהאדמה. כיום, סין שולטת ב-85% מיכולת ההפקה העולמית. וחלקה של ארצות הברית בייצור מוליכים למחצה צנח מכמעט 40% לקצת יותר מ-10% במהלך 40 השנים האחרונות.
המגזר הפרטי שלנו והגישה של המדיניות הציבורית שלנו כלפי ייצור מקומי העדיפו עלויות נמוכות בטווח הקצר על פני ביטחון, קיימות וחוסן.
זו הייתה קריאת השכמה.
מדוע אנו זקוקים לגישה חדשה?
וזו הסיבה לכך, שבזמן שאנו יוצאים מתוך המגפה הזו, ובאמצעות ההתאוששות הכלכלית האיתנה במיוחד שלנו, הציב ממשל ביידן את בניית החוסן שלנו מחדש, בדגש על יצירת משרות משתלמות לעובדים אמריקאים, במרכז התוכנית" לבנות מחדש, טוב יותר" (Build Back Better). וזו הסיבה מדוע, היום, אני נרגש לפרוש את החזון שלנו למדיניות תעשייתית אמריקאית של המאה ה-21; אסטרטגיה לחיזוק שרשרות האספקה שלנו ולבנייה מחדש של הבסיס התעשייתי שלנו, בצורה החוצה מגזרים, טכנולוגיות ואזורים.
כדאי לציין כבר בתחילת הדברים, שמדיניות תיעוש לאומית אינה חדשנית או חדשה. בתחילת המאה ה-19, "המערכת האמריקאית" תיארה את מערכת המדיניות הפדרלית, שנועדה להצמיח את התשתית ואת הבסיס התעשייתי המתהווה של המדינה הצעירה, בתקופה שבה הונעה כלכלת המדינה על ידי חקלאות. מדיניות זו, לרבות סובסידיות לתחבורה והקמת בנק לאומי, הצמיחה את כלכלת ארצות הברית בדרך שהועילה למגוון אזורים במדינה. במאה ה-20, לאחר מלחמת העולם השנייה, שוב ביצעה הממשלה הפדרלית השקעות אסטרטגיות גדולות ופיתחה טכנולוגיות ותעשיות חדשות, כגון מיקרואלקטרוניקה וביוטכנולוגיה, באמצעות רכש ממשלתי, מחקר במימון ציבורי ויצירת שותפויות ציבוריות-פרטיות. באמצע המאה ה-20, איגודים חזקים הבטיחו שאנשים רבים יותר ירוויחו מצמיחת הכלכלה, על אף שאוכלוסיות מיעוט רבות עדיין הודרו.
יחד עם זאת, הסביבה הכלכלית הגלובלית של היום שונה מאוד מזו של העבר: הקצב של השינויים הטכנולוגיים – הרעיון של חוק מור עבור הכול – משנה את תהליכי הייצור, משנה את שרשרות האספקה ומשנה את מקום העבודה המודרני ואת משמעותה של עבודה. קצב משבר האקלים מואץ ומאיים לשנות כלכלות, דפוסי הגירה ושרשרות אספקה. אי השוויון המתמיד בארצות הברית מאט את הצמיחה הכלכלית ומאיים לפרק את היציבות הדמוקרטית, שבה תלויה הצלחתנו הכלכלית.
והגישה של המתחרים שלנו ושל בעלי בריתנו השתנתה. חייב להיות לנו ברור שהרעיון של כלכלה גלובלית של שוק חופשי ופתוח מתעלם מהמציאות, שבה סין ומדינות אחרות משחקות לפי מערכת חוקים אחרת. השקעה ציבורית אסטרטגית להקמת חברות לאומיות מובילות ולהצמחתן היא המציאות של הכלכלה במאה ה-21. איננו יכולים להתעלם או לקוות שזה לא יהיה כך.
לכן, אנחנו זקוקים למדיניות חדשה. מדיניות תעשייתית לרבע השני של המאה ה-21. כזו שמפיקה לקחים מהשיעורים החשובים ביותר של העבר, אולם פונה אל אתגרי העתיד. מדיניות זו בנויה על חמישה עמודי ליבה: חוסן שרשרות האספקה, השקעות ציבוריות ממוקדות, רכש ממשלתי, חוסן אקלימי ושוויון.
חוסן שרשרות האספקה
ראשית, המגפה הבהירה שחוסן שרשרות האספקה חייב להיות במרכז האסטרטגיה התעשייתית של המאה ה-21. בחודש הראשון בתפקיד השקנו מאמץ כלל-ממשלתי להערכת חוסנן של שרשרות האספקה. מוקדם יותר החודש פרסמנו את תוצאות מאמץ מאה הימים שלנו בתחום שרשרות האספקה.
המסקנה המרכזית: אנחנו זקוקים לארגז כלים גדול ומקיף יותר.
עלינו למנף את סמכויות חוק הייצור לצורכי ביטחון בדרכים חדשות, למשל להשקיע בטכנולוגיות מתקדמות של ייצור תרופות. עלינו להקפיד יותר על קישור חדשנות המיוצרת בארצות הברית במימון ממשלתי לייצור מקומי ולהעסקת עובדים אמריקאים. עלינו לבצע השקעות אסטרטגיות כדי לבנות שרשרות אספקה מקומיות, שבבי מחשב, למשל. חוק החדשנות והתחרות האמריקאי (USICA), שזכה לתמיכתן של שתי המפלגות, יממן השקעה של 50 מיליארד דולר במחקר ובייצור מקומי של מוליכים למחצה.
ועלינו לעבוד עם בעלי ברית ועם שותפים. אין זה אפשרי, וגם לא רצוי, להוציא את כל שרשרות האספקה אל מחוץ למדינה; אנחנו חייבים ליצור שותפויות עם בעלי בריתנו כדי לעודד נגישות קבועה יותר לתשומות מרכזיות, תוך כדי שיפור הקיימות הסביבתית וזכויות העובדים.
ובתוך כל זה, נזדקק למודלים חדשים של שיתוף פעולה בין המגזר הציבורי והפרטי. המגזר הציבורי אינו יכול לזהות בכוחות עצמו את נקודות ההתערבות הנכונות, והמגזר הפרטי נאבק להתמודד עם הדרישה המשתנה במהירות למוצרים, שרשרות אספקה עם צווארי בקבוק רבים, והביקוש הגובר בשוק ריכוזי מאוד. כפי שציינו כלכלנים, תיאום בין המגזר הציבורי והפרטי הוא הכרחי לפתרון הבעיה של א-סימטריות של מידע ולהגעה לתוצאות ההשקעה הנכונות. זו הבעיה שאנו מנסים לפתור. עם זאת, תיאום עלול להפוך במהירות לשליטה ולשחיתות. זו הסיבה לכך שאסטרטגיה זו הולכת יד ביד עם מחויבותו האיתנה של הממשל לאחריותיות דמוקרטית ולשקיפות.
השקעות ציבוריות ממוקדות
שנית, קיים צורך כלכלי הכרחי ודחוף לבצע השקעת הון חד-פעמית במדינה. המטרה היא לחזק את המערכות הציבוריות המקשרות בין ייצור, מחקר, עובדים ועסקים קטנים. השקעה ציבורית בכבישים, גשרים, נמלים, שדות תעופה, תחבורה ורכבות; נגישות לפס רחב במחיר בר-השגה, לכולם; רשת חשמל מודרנית; והקמת בתי ספר ומסגרות לילדים, שיאפשרו להורים לצאת לעבוד.
הצענו את ההשקעה האזרחית הגדולה ביותר אי פעם במו"פ ציבורי, 180 מיליארד דולר, וכן השקעה של 100 מיליארד דולר בכוח העבודה האמריקאי, כולל גישה ממוקדת ומבוססת מגזר לפיתוח כוח אדם. ההיגיון הכלכלי בהשקעה ציבורית הוא פשוט. השווקים עצמם לא ישקיעו בטכנולוגיות, בחדשנות ובתשתיות לטובת תחום תעשייתי שלם או מגזר מסוים. כאשר חולקים ביתרונות החדשנות, לאף חברה אין תמריץ להשקיע בטכנולוגיות אשר משנות את המשחק ומעודדות תחרות כלכלית ארוכת טווח ברמת התעשייה. אלה הם אינם כשלי השוק הקלאסיים, שאליהם הממשלה מגיבה באופן פסיבי. כשלים אלה דורשים מהממשלה למלא תפקיד חדש, כזה שבו מו"פ ציבורי מניח את הבסיס לטכנולוגיות פורצות דרך, והממשלה מעודדת את השימוש בחדשנות ואת הפצתה.
לממשלה יש מגוון כלים בארגז הכלים שלה. מו"פ ציבורי מניח את הבסיס לטכנולוגיות פורצות דרך, שיכולות לעצב מחדש תעשיות קיימות או ליצור תעשיות חדשות לגמרי. ולמרות זאת, ארצות הברית צנחה למקום התשיעי בעולם במונחים של השקעות ציבוריות ופרטיות במו"פ כאחוז מהתמ"ג (כ-2.9% בשנת 2018). ודחוף עוד יותר, חלקו של המו"פ הציבורי בתמ"ג האמריקאי נפל מ-2% ב-1964, שאז היה בשיאו, ל-0.7% כיום.
הון ציבורי, בשילוב רגולציה ומוסדות, יכול לסייע בגיוס השקעות בסקטור הפרטי, וכך להקטין את הסיכון של השקעות בהזדמנויות צמיחה קריטיות, שהן חיוניות לאינטרס הלאומי. סין כבר הבינה את חשיבות ההון הציבורי בבניית בסיס הייצור. בשנת 2021, הבנק הסיני לפיתוח התחייב להלוואות בסך כולל של 62 מיליארד דולר לתמיכה בתעשיות אסטרטגיות חדשות ובייצור מתקדם, כשהוא משקיע הן בחברות במעלה הזרם והן בחברות במורד הזרם.
ולייצור יש החזר גבוה על ההשקעה. הוא מהווה 60% מהייצוא של ארצות הברית ו-70% מההוצאות העסקיות על מו"פ. הוא מחזק את "המגזר היצרני" ("industrial commons") על ידי יצירת השפעה חיובית על עובדים, חברות וקהילות.
מאנליזות של המגזר הפרטי, שנערכו, בין השאר, על ידי מודי'ס וגולדמן זאקס, עולה, שההשקעות שמציע הנשיא יביאו לעלייה של 0.5% בכושר הייצור ארוך הטווח של המדינה, ולעלייה מצטברת בתמ"ג של למעלה מ-4.5 טריליון דולר במהלך העשור הבא. אלה הן השקעות בעלות ערך גבוה, שאנו יודעים שעבדו בעבר ושיעבדו גם בעתיד. ובשילוב עם אסטרטגיות ייצור, שרואות במשאב האנושי חלק מהיתרון התחרותי של העסק (high road production strategies), אפשר יהיה לייצר משרות טובות, שלהן העובדים האמריקאים ובני משפחותיהם זקוקים וראויים.
רכש ממשלתי
שלישית, עלינו לחשוב מחדש על מדיניות הרכש הממשלתי. הממשל הפדרלי האמריקאי הוא אחד מהקניינים הגדולים בעולם, ומוציא למעלה מ-600 מיליארד דולר בחוזים מדי שנה. אנו מאמינים שמבחינה אסטרטגית על הממשל לקנות יותר, ולעצב את השווקים כך שהם יישרו קו עם יעדי האסטרטגיה התעשייתית שלנו. דגש זה על רכש הוא קו ייחודי, הקושר בין מועמדותו של הנשיא ביידן לתקופת כהונתו כנשיא.
תמיכה ממשלתית בשימוש בטכנולוגיות ובהפצתן מתמודדת עם בעיית הביקוש לחדשנות: ליזמים, שאינם בטוחים באשר לאופק הרווחיות שלהם, אין תמריץ מספק לעסוק בצורה נמרצת בפיתוח מוצר.
אומנם מינוף מלוא העוצמה והגודל של מדיניות הרכש הפדרלית הוא דבר חדש, אבל אנו כבר יודעים, ממקור ראשון, שרכש ממשלתי יכול לסייע בתיאום ציבורי-פרטי להשגת יעדי חדשנות חשובים ביותר. בעזרת מודלים מוכווני-תוצאות, כמו פרסים ואתגרים ותחרויות רבות שלבים, הצליחה נאס"א לשתף פעולה עם המגזר הפרטי כדי לעמוד בצורכי המשימה, תוך כדי התקדמות טכנולוגית נרחבת. מה שהושג בתחום זה הוא רק הצצה לעוצמה הטמונה במדיניות רכש מקיפה.
זו הסיבה לכך שהצענו השקעה של כמעט 50 מיליארד דולר כדי לקדם את הביקוש למוצרי אנרגיה נקייה, והיוזמה של "קנה תוצרת אמריקה" (Buy America) תבטיח שהרכש יתמוך בייצור אמריקני.
חוסן אקלימי
רביעית, אנחנו זקוקים לבסיס תעשייתי להנעת המאמץ שלנו להתמודד עם האיום הקיומי של שינוי האקלים, שדורש שינוי מהותי באופן שבו אנו מייצרים, בדרך שבה אנו מניעים את הכלכלה. המאפיינים הייחודיים של שינוי האקלים - היקפו, מורכבותו והדחיפות שלו – גורמים לו להיות מתאים במיוחד למדיניות כלכלית שבה הממשל רותם את עוצמתם ותושייתם של השווקים הפרטיים לצורך גיוס מהיר של משאבים להפחתת פליטות הפחמן.
הגישה שלנו במאה ה-21 לבנייה מחדש של החוזק התעשייתי מציבה את ההשקעות במגזרים של הקטנת פליטות הפחמן, אנרגיה ותחבורה בחזית העשייה, ותומכת במחקר, בפיתוח ובשימוש במגזרים אלה, וכן בתמריצי ייצור של צד ההיצע, שמניעים את צמיחת המגזר הפרטי ומגדילים את נתח השוק של ארצות הברית.
אנו קוראים לקונגרס להזדרז ולהשקיע בתמריצים לפריסת פרויקטים של אנרגיה ירוקה. בנוסף, אנו קוראים להשקעות בחידוש מפעלי רכב קיימים, כדי לנצל את שוק הרכב החשמלי הצומח במהירות, תוך כדי ביצוע השקעות במעלה הזרם של שרשרת האספקה, כמו סוללות ליתיום.
אופיו הגלובלי של שינוי האקלים גם מספק לתעשייה האמריקאית הזדמנות לסייע לאחרים לעמוד ביעדיהם האקלימיים. בתקופת מלחמת העולם השנייה היינו ארסנל הדמוקרטיה עבור העולם. אנחנו יכולים להיות שוב ארסנל עבור העולם המתמודד עם שינוי האקלים. באמצעות השקעות ממוקדות אנחנו יכולים לוודא, שכאשר מדינות ברחבי העולם מתקינות פאנלים סולאריים חדשים, טורבינות רוח, סוללות מתקדמות או טכנולוגיות אחרות חסכוניות באנרגיה, מקורם של מוצרים אלה יהיה במפעלים בארצות הברית.
שוויון
ולבסוף, על השוויון להיות שזור בכל מעשינו. אנו חייבים ללמוד מטעויות העבר שלנו. שינויים כלכליים שנערכו בעבר לא כללו את כולם, מה שפגע בצמיחה הכלכלית ובחדשנות. לדוגמה, עד שנת 2028, פער העושר בין הגזעים צפוי לעלות לכלכלה האמריקאית בין טריליון לטריליון וחצי דולר באובדן צריכה והשקעות.
הפעם נעשה זאת אחרת, וכך נגביר את התחרותיות הכלכלית שלנו. על ידי מתן קדימות לשוויון גזעי ומגדרי נוכל לצמצם את הפערים העצומים בעושר ובהזדמנויות, ולאפשר צמיחה מוגברת. על ידי השקעה באמריקה כולה, בעיקר באזורים שסבלו במשך עשרות שנים מחוסר תיעוש, נוכל להימנע מהמשך ההתבדלות הגיאוגרפית והקיטוב.
מהשקעות מו"פ במוסדות לימוד שבעבר היו של שחורים בלבד (HBCUs) ובמוסדות המשרתים מיעוטים (MSIs) ועד להשקעות בייצור אזורי כמו מרכזי טכנולוגיה המותאמים להשקעות במו"פ, חינוך, הכשרה ותשתיות לצורך יצירת עסקים תחרותיים רבים יותר – זה מה שנדרש כדי לבנות את הכלכלה שלנו מלמטה למעלה ומבפנים החוצה. כפי שאמר הנשיא בטולסה, והדגיש שוב בסוף השבוע שעבר, "אומות גדולות אינן מתעלמות מהרגעים הכואבים ביותר שלהן". להפך, על ידי כך שנזכור רגעים אלה, "נתחיל להחלים ולהתחזק".
מסקנות
אם כן, זו היא מדיניות חמשת עמודי הליבה שלנו.
לסיכום, אני רוצה לציין נקודה אחרונה: מדיניות זו, והתוכנית הכלכלית של הנשיא ביידן בכללותה, נשענת על האמונה שהקפיטליזם האמריקאי והדמוקרטיה האמריקאית הם התשובה לעם שלנו ולעתיד שלנו. ברגע הזה, ההימור על העתיד לא יכול להיות גדול יותר. עלינו להראות שהקפיטליזם האמריקאי יכול להועיל לכולם, לא רק לבעלי המניות. שהשקעות ציבוריות חכמות יכולות לקדם את החדשנות ולהביא לצמיחה חזקה, איתנה ומכלילה.
ואנו חייבים להראות ששיטת הממשל הדמוקרטית שלנו יכולה לשרת אנשים עובדים טוב יותר מכל צורה אחרת של ממשל. אנו מתחילים בחוזקה. אולם עבודה רבה לפנינו, ואין לנו זמן להפסיד.
כפי שאמר הנשיא, בעוד שנים יסתכלו הילדים שלנו על התקופה הזו כעל הרגע שבו היה לאמריקה סיכוי לנצח במאה ה-21. בואו ננצל את הרגע הזה, יחד.
