סוגיות במדיניות ציבורית: כלכלה וחברה

הרצאות, כנסים, קורסים, סדנאות לימוד

 לפרטים נוספים: נעמיקה ציון nomika@migvan.org.il

 

חלק 1: כלכלה וחברה – תפיסות עולם וסוגיות מאקרו

א. יסודות התפיסה הסוציאל-דמוקרטית והתפיסה הניאו-ליברלית

ישראל מתאפיינת בנתוני צמיחה ופיתוח כלכליים מרשימים המרוכזים בחלקים מצומצמים של המשק והחברה. זאת לצד פערים חברתיים וכלכליים עמוקים שמציבים אותה בתחתית המדינות המפותחות. מציאות זו היא תולדה של מדיניות כלכלית ארוכת שנים, המכרסמת באחריותה ומעורבותה של המדינה בפעילות הכלכלית.

בהרצאה נסקור את תמונת המצב הכלכלית והחברתית של ישראל, נתאר את תהליך ההתפתחות ההיסטורי ואת יסודות התפיסה והמדיניות הסוציאל-דמוקרטית, ננתח את המדיניות הכלכלית בישראל בעשורים האחרונים, ונערוך השוואה עם מספר מדינות בעולם.

ב. מדיניות מאקרו כלכלית לצמיחה מכלילה

מגפת הקורונה הובילה לפגיעה כלכלית קשה במשק, לצמצום ולסגירה של עסקים רבים, ובעקבותיהם לעלייה חריגה בשיעורי האבטלה ולפגיעה משמעותית בתוצר. עם פרוץ המשבר התגבש קונצנזוס כלכלי בעולם הקורא לפעולה ממשלתית תקציבית מסיבית ומהירה להתמודדות מיידית עם השלכותיו. בד בבד התחזק הצורך בגיבוש מדיניות ארוכת טווח להתמודדות יעילה ואפקטיבית עם השלכותיו של המשבר בטווח הארוך.

בהרצאה נסקור את חזית השיח הכלכלי בעולם ואת דרך התנהלותן של ממשלות במדינות המפותחות ביחס למשבר. נבחן כיצד התמודדה ישראל בהשוואה למדינות אחרות, ונשאל: אילו אוכלוסיות נפגעו יותר מהמשבר?; כיצד מתמודדים עם אבטלה המונית ועם שוק התעסוקה?; מהם הכלים ומהן האסטרטגיות שעומדים לרשות הממשלה? מה ההבדל בין מדיניות צנע למדיניות מרחיבה, ומה מתאים לישראל?

ג. מקרה בוחן למדיניות תקציבית: מה עושים עם החוב? (הרחבה של השיעור הקודם)

המשבר הכלכלי העמוק שהביאה עימה מגפת הקורונה החזירה כלכלנים רבים לתורתו של קיינס, שטען שבעת משבר ממשלות צריכות להגדיל הוצאות כדי לתמוך בכלכלה. המשבר הפיננסי של 2008 והריביות הנמוכות של העשור האחרון דחפו כלכלנים לעודד ממשלות ללוות כסף ולהשקיע בתמרוץ הכלכלה, וטענו כי לקיחת הלוואות צריכה להיות חלק קבוע מהמדיניות הכלכלית, ובתנאי שהכסף שהן לוות ישמש להשקעה בדברים בני קיימא, שתומכים בצמיחה לטווח ארוך ובטובת הציבור. גם כלכלני קרן המטבע הבינלאומית וה-OECD טענו שמדינות מפותחות יכולות להמשיך ולממן את החובות שלהן, ושזו תהיה טעות לנהל מדיניות צנע של קיצוצים והעלאות מיסים.

נייחד הרצאה לסוגיית החוב, ונשאל: מהו חוב ממשלתי ומה ההבדל בינו לבין חוב פרטי?; מה השתנה בעשור האחרון במחקר הכלכלי ובמדיניות הכלכלית לגבי החוב?; האם מדינת ישראל צריכה לנקוט במדיניות צנע או במדיניות תקציבית מרחיבה?; מהם הכלים הכלכליים שעומדים לרשות הממשלה המאפשרים לה להרחיב או לצמצם את הוצאותיה?; מהן ההשלכות הכלכליות והחברתיות של כל אחת מהחלופות על אי-השוויון, על הצמיחה, על הפערים בפיתוח תשתיות ועל פריון העבודה?

ד. מדיניות תעשייתית לעידוד צמיחה מכלילה

הכלכלה הישראלית נהנתה במשך שנים ארוכות מצמיחה בתוצר המקומי הגולמי (תמ"ג). כשהתמ"ג עולה, משמעות הדבר שהמשק גדל, ואם המשק גדל מצבם של אזרחי המדינה משתפר. אולם בפועל, התמ"ג מסוגל לספק תמונה חלקית בלבד על גדילתו של המשק, על איתנותו ועל זהות הנהנים העיקריים מצמיחה זו. לעומת צמיחה חד-ממדית כזו, צמיחה מכלילה היא צמיחה שכולם שותפים ליצירתה. היא מחולקת באופן הוגן ויוצרת הזדמנויות לכולם.

בשיעור נגדיר מהי צמיחה מכלילה, מהי מדיניות תעשייתית ומהן מטרותיה. כמו כן נבחן חלופות אפשריות לפעולות שהממשלה יכולה לבצע על מנת להשיג צמיחה מכלילה בצורה האפקטיבית ביותר בשלוש זירות: מדיניות תעשייתית בתחום תעשיית הייצור, מדיניות תעשייתית בתחום ההייטק ומדיניות תעשייתית בתחום המסחר והשירותים.

ה. אחריות המדינה וגבולות ההפרטה

הפרטה היא הרפורמה המשמעותית ביותר, המקיפה ביותר והעקבית ביותר במערכת הפוליטית-המנהלית בישראל מאז אמצע שנות השמונים. היא מתבצעת במשך עשורים רבים ללא תלות בזהות המפלגה או המנהיג שנמצאים בשלטון. בעשור האחרון, ובפרט לאחר המחאה החברתית של קיץ 2011, החלו לעלות סימני שאלה לגבי מדיניות ההפרטה, כמו גם לגבי המדיניות החברתית-כלכלית של הממשלה.

בהרצאה נדון בשיקולים הרחבים של אחריות המדינה והסמכויות השלטוניות שראוי או לא ראוי להפריט; המשמעויות של הסטת הגבולות בין הציבורי-הכללי (המדינה), הפרטי-עסקי (ארגונים עם כוונת רווח) והציבורי-חברתי (ארגונים ללא כוונת רווח).

ו. תהליך קבלת החלטות אחראי בטרם הפרטה (הרחבה של השיעור הקודם)

בהרצאה נכיר מתודולוגיה לקבלת החלטות שמטרתה לסייע למשרד ממשלתי בעבודת המטה הבוחנת את הדרכים לשיפור השירות שבאחריותו. במקרים רבים מקובלת ההנחה שהדרך היחידה לשיפור השירות היא הפרטה חלקית או מלאה. מטרת המתודולוגיה (להלן "המדריך" שנכתב במרכז חזן במכון ון ליר), היא לבחון מהם מאפייני השירותים שאין להפריטם בשום מקרה, ואילו שירותים הם בני הפרטה.

המדריך נועד להתוות את דרך הבחינה של כל הפרטה חלקית, בעיקר בתחום השירותים החברתיים, ולוודא שמתנהל הליך אחראי ומקצועי שימנע פגיעה בשירותים הניתנים לתושבי המדינה ונזק לשירות הציבורי.

 

חלק 2: מרכז ופריפריה

א. הקואופרציה כמנוע לפיתוח הפריפריה

בישראל קיימים פערים חברתיים-כלכליים גדולים בין המרכז לפריפריה, שנוצרים, בין השאר, בשל מגוון חסמים עסקיים המהווים מכשול ממשי ביכולת הפיתוח והחדשנות של הפריפריה. תמיכה ופיתוח רמות שונות של קואופרציה במטרה לנצל את יתרונות המבנה העסקי הקואופרטיבי, עשויים לסייע בהתגברות על החסמים הקיימים ולהביא לצמיחה מכלילה באזורי הפריפריה, שכולם שותפים לה וכולם נהנים ממנה.

בהרצאה נסקור את עקרונות המודל הקואופרטיבי, את ההתפתחות ותמונת המצב של הקואופרציה בעולם ובישראל, ננתח את ההזדמנויות והאתגרים של המודל הקואופרטיבי, ונבחן חלופות מדיניות לעידוד הקואופרציה על מנת להשיג צמיחה מכלילה בצורה האפקטיבית ביותר.

ב. צמצום פערים בתשתיות בין המרכז לפריפריה

תשתיות פיזיות מתקדמות ואיכותיות הן מרכיב חיוני בהשגת צמיחה מכלילה ומתן שוויון הזדמנויות לכלל התושבים. בישראל קיימים פערים משמעותיים בנגישות לתשתיות פיזיות בין המרכז לפריפריה, אשר נובעים בחלקם מפערים באמצעים הכלכליים של התושבים, אך ברובם נובעים מהשקעה ציבורית שאינה מספקת.

בהרצאה נסקור את סוגי התשתיות הקיימות ואת תמונת המצב של הנגישות אליהן במרכז ובפריפריה, נדון בחשיבות קיומה של נגישות גבוהה לתשתיות איכותיות בכל רחבי הארץ, ננתח את הגורמים לפערים בנגישות לתשתיות, ונבחן חלופות מדיניות לצמצום הפערים במטרה להוביל לצמיחה מכלילה ובת קיימא.

ג. מקרה בוחן בתחום התשתיות: מערכת הבריאות בישראל – בין מרכז לפריפריה (הרחבה של השיעור הקודם)

מערכת הבריאות ניצבה בחזית המערכה נגד נגיף הקורונה, ואנו עדים ליתרונותיה הגדולים כמו גם למגבלותיה. לאורך שנים ארוכות השיגה מערכת הבריאות הישראלית תוצאות מצוינות במדדים הבינלאומיים. באותה נשימה נשמעים מדי שנה איומים על קריסתה המתקרבת. 

בהרצאה נשאל: כיצד קובעים האם מערכת הבריאות שלנו טובה? מהי ההוצאה הלאומית על בריאות בישראל בהשוואה למדינות אחרות? מתי החלו ממשלות ישראל להזניח את מערכת הבריאות ולשלוח את הזקנה למסדרון? מה הפער בנגישות לתשתיות בין המרכז לפריפריה (כגון מספר בתי חולים, מספר רופאים, תוחלת חיים וכיו"ב); מי האדריכל של הרעבת המערכת ומהן החלופות לשיקומה?

 

חלק 3: מדיניות חקלאית

א. אסטרטגיה לביטחון מזון לאומי

מזון הינו מוצר בסיסי, שלא ניתן להתקיים בלעדיו, ולאספקתו או היעדרו השפעה מרחיקת לכת על מעגלים נרחבים של בריאות, ותפקוד כלכלי וחברתי. אף על פי כן, אספקת המזון בישראל אינה זוכה כיום להתייחסות אסטרטגית בדרג הלאומי.

בהרצאה נציג את העקרונות ושיקולי היסוד לעיצוב מדיניות ביטחון מזון לאומי; נדון בצרכי המזון של ישראל ובמקורותיו האפשריים; ננתח חלופות מדיניות אפשריות בתרחישים המרכזיים מולם עומדת ישראל כגון גידול האוכלוסייה, שינוי דפוסי תזונה, משבר האקלים ומצבי חירום; ונעמוד על תפקידה של החקלאות הישראלית בעשורים הקרובים.

ב. התארגנויות חקלאים לטובת הצרכנים

כשל השוק המתאפיין בחוסר איזון בין החקלאים, רשתות השיווק והצרכנים מביא לשחיקה בהכנסות החקלאים ולפערי תיווך גדולים, שאותם משלם הצרכן. בשונה ממה שנהוג לחשוב, האינטרס של כל הציבור הישראלי הוא שהחקלאים יהיו מאורגנים, מכיוון שזו דרך מרכזית לייצב את אספקת המזון, לייעל את הפעילות החקלאית, לחזק את התחרותיות, להבטיח מחירים בני-השגה ולהגיע לייצור חקלאי סביבתי ובר-קיימא.

בהרצאה נעמוד על המאפיינים הייחודים של ענף החקלאות, נציג את התועלות הציבוריות שבעידוד התארגנויות של חקלאים לטובת אספקה יציבה של מזון בהיקף, מגוון, איכות ויעילות מיטביים ובמחיר בר-השגה, וננתח את חלופות המדיניות האפשריות להשגת מטרות ציבוריות אלה.

ג. מו"פ ציבורי כמפתח לצמיחת החקלאות

ענף החקלאות מצוי במהלך העשור האחרון במשבר מתמשך. אחרי עשורים של צמיחה יציבה בתוצר החקלאי וצמיחה גבוהה בפריון, התאפיין העשור האחרון בקיפאון בצמיחה ובירידה בפריון.

בהרצאה נדון בצורך בהעלאת הפריון והגדלת התפוקה בחקלאות המקומית, וננתח את הדרכים להשגת מטרות אלה באמצעות שיפור וייעול מדיניות ההשקעה הממשלתית במחקר ופיתוח ובהטמעת ידע.

ד. רפורמות ייבוא והשפעתן על הייצור המקומי

המדיניות הכלכלית של הממשלה מתמקדת בשנים האחרונות במידה רבה ביוקר המחיה וזאת באמצעות מתווה לביטול הדרגתי של שיעורי מכס במגוון רחב של מוצרים, תוך מיקוד בתחום החקלאות והמזון. בדיקת השינוי שחל במדד מחירי המזון בהשוואה למדדי מחירים אחרים, מראה כי ההשפעה המצטברת של הרפורמות לא תורגמה להפחתה משמעותית במחירים לצרכן.

בהרצאה ננתח את הדרכים להגברת היכולת של הממשלה לתכנן וליישם מדיניות כלכלית באופן אפקטיבי ויעיל באמצעות טיפול כולל ומלא בכל שרשרת הערך (יצרנים, יבואנים, משווקים) ושימוש בכלי מדיניות שיבטיחו שיצרנים, מגדלים ועובדים יוכלו לעבור מענפים שוקעים לענפים צומחים, ובמקרים מסוימים אף ידחפו ענפים למסלול של צמיחה חדשה.

ה. מקרה בוחן: ענף החלב

חלב הוא מוצר מזון בסיסי בסל הצריכה הישראלי, שאינו יורד מסדר היום הציבורי מאז שנת 2011, בה אושר חוק החלב (מרץ) ופרצה מחאת הקוטג' (יוני). כתוצאה מהיעדר מדיניות חקלאית ברורה וניהול תחת הסכמי אד-הוק קצרי-טווח, הענף נתון בתנאי אי-ודאות מתמשכים. בהיותו ענף מתוכנן לכל אורך שרשרת הערך, עם פערי מחירים גדולים בין ישראל לאירופה וארצות הברית - ענף החלב מגלם רבות מהדילמות ומהשאלות המדיניות הרלוונטיות לכלל החקלאות הישראלית.

בהרצאה נסקור וננתח את ענף החלב ומאפייניו במגוון היבטים: מטרות, מבנה והתנהלות, כלי המדיניות והשפעתם, והשוואה עם משקי חלב אחרים בעולם.

ו. מקרה בוחן: חלופות לייצוב ענף הפטם בישראל

בשר עוף מהווה 71% מצריכת הבשר של הישראלים. ענף הפטם האחראי לייצורו עבר בשני העשורים האחרונים שינויים משמעותיים במבנה, בכושר הייצור, בתפוקות, במדדים אגרוטכניים וברגולציה. הענף נמצא בעודף כושר ייצור וסובל מחוסר יציבות ואי-התכנסות לנקודת שיווי משקל של כמות ומחיר. 

בהרצאה נבחן מהי המדיניות החקלאית הנכונה לענף על רקע השינויים לעיל, ונשאל: כיצד ניתן לעבור מהמדיניות ההיסטורית שהתמקדה בעיקר בבעיות של ייצור חקלאי ראשוני, למדיניות שתביא ליצירת איזון ומיקסום התועלות, ומבוססת על "האתגר המשולש" – ביטחון המזון, פרנסת החקלאים וקיימות סביבתית.

ז. מימון משק המים בחקלאות והשלכותיו על המחיר

משק המים הישראלי מנוהל על בסיס ארבעה עקרונות: תעריף ארצי אחיד, עלות נורמטיבית ריאלית, משק סגור והקצבות מים אדמיניסטרטיביות לחקלאות. לארבעת העקרונות יש הגיון, אך השילוב שלהם גורם לחוסר יעילות ולתימרוץ שלילי באופן מובנה. כניסתו לתוקף של תיקון 27 לחוק המים הביא, בין השאר, לפגיעה בחקלאות ומונע את פיתוח תשתיות המים באזורים רבים בארץ.

בהרצאה נבחן את העקרונות שעל בסיסם מנוהל משק המים בפרספקטיבה של ענף החקלאות והרווחה הכוללת. נשווה אותם עם מערכות תמחור אחרות שמטרתן להתגבר על בעיית נדירות המים, לשפר את היעילות בצריכה ואת הרווחה החברתית הנגזרת מהם.

ח. דור חדש בחקלאות

בעשור האחרון עלה הגיל הממוצע של החקלאי, ועל פי הערכות הוא עומד כיום על 65, כאשר פחות מ- 1% מהחקלאים הם בני 35 ומטה. נתונים אלו מטרידים משום שבהיעדר דור חדש של חקלאים, עתיד הענף נמצא בסכנה ממשית. בעיה זו אינה אופיינית רק לישראל, ולפי נתוני הנציבות האירופאית רק כ-14% מן החקלאים האירופאים הינם בני פחות מ-40.

בהרצאה נבחן את מצב החקלאים בישראל, נעמוד על החסמים המרכזיים שמונעים את כניסתו של דור חדש לחקלאות, ונבחן את כלי המדיניות האפשריים אותם ניתן להפעיל על מנת להבטיח את המשכה של החקלאות הישראלית.