מבוא

בעשרות השנים האחרונות מקדמות ממשלות ישראל שורה של רפורמות לפתיחת המשק ליבוא. המוטיבציה המרכזית לרפורמות אלה היא הורדת יוקר המחיה באמצעות הגברת התחרות והורדת המחיר לצרכן. נייר זה הוא פרק ראשון של עבודה רחבה יותר, שמטרתה לבדוק באופן פרטני את מידת הצלחתן של רפורמות בכמה מוצרי מזון בהשגת מטרתן, ובפרט לענות על השאלה האם המחיר לצרכן ירד כתוצאה מצמצום החסמים והרחבת היבוא.

הפרק הנוכחי עוסק בחמאה. הפרקים האחרים בעבודה יעסקו בטונה בשימורים, גבינה צהובה, פסטה ופילה אמנון קפוא. מוצרים אלה מייצגים מאפיינים שונים של התנהגות צרכנית, של כלי מדיניות שהופעלו לגביהם ושל המועד והקצב של צמצום החסמים והרחבת היבוא. תקופת הניתוח מתפרסת על פני עשר השנים שבין 2014 ל-2023.

שוק החמאה

במהלך העשור שבין שנת 2014 לשנת 2023 נרשמו בשוק החמאה בישראל שינויי מדיניות רבים במקביל לשינויים מבניים. הניתוח שערכנו בעבודה זו עוסק במוצר "חמאת גוש", המהווה 60% מכלל השוק בישראל ו-83% ממוצרי החמאה שרוכשים משקי הבית.

במרבית תקופת הניתוח התחלקה חמאת הגוש לשתי תת-קבוצות מובחנות עם חפיפה רבה ביניהן: מוצרים במחיר מפוקח ומוצרים שמחירם אינו מפוקח; ומוצרים מייצור מקומי ומוצרים מיובאים.

צעדי המדיניות שננקטו במהלך התקופה כוללים: מחיר מקסימום מפוקח לצרכן (2021-1996);  חלוקת מכסות יבוא פטורות ממכס (2019-2016) ; הימנעות מיישום ההמלצה המקצועית להעלאת מחירם של המוצרים שבפיקוח (מרץ 2018 עד מאי 2019); ביטול מוחלט של המכס (מפברואר 2020); ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן ומעבר לפיקוח על שיעורי הרווחיות (מנובמבר 2021); ומתווה להורדה הדרגתית של מחיר המטרה והמכס במסגרת סדרת הסכמים בין הממשלה לרפתנים (2014, 2018, 2021).

המחסור ששרר בשוק בשנת 2019 היווה נקודת מפתח בהתפתחויות ואת המוטיבציה העיקרית למרבית הצעדים שננקטו. אולם רוב הדיון הציבורי מתעלם מגורם מרכזי שהביא להעמקת מחסור זה: צמצום הייצור המקומי, שהיה תגובת היצרנים המקומיים להימנעות הממשלה מהעלאת המחיר המפוקח בניגוד לחוק.

ממצאי הניתוח הנוכחי

המחיר לצרכן – בתקופת הניתוח, בניגוד למטרתם של צעדי המדיניות, חלה עלייה במחיר לצרכן של 14% בממוצע (בזמן שמדד מחירי חלב ומוצריו עלה בתקופה זו ב-5.4%).

לאור הממצאים העולים מעבודה זו, אין תמיכה לטענה שהסרת המכס הובילה להורדת המחירים. בנוסף, הניתוח האקונומטרי שביצענו מצביע על כך שקיים קשר מובהק בין המחיר לצרכן לעצם קיומו של הפיקוח עליו. לאחר הסרת הפיקוח היה המחיר לצרכן בישראל גבוה ב-3-2 ש"ח לק"ג (30-20 אגורות ל-100 גרם) מהמחיר בתקופת הפיקוח. כלומר, אי אפשר לראות בביטול הפיקוח על המחיר לצרכן צעד המקדם את הורדת יוקר המחיה או את רווחת הצרכנים.

במחיר החמאה המיובאת נמצא מתאם מובהק לכלי המדיניות הנוגעים לעלות היבוא – המכס והמכסות הפטורות ממנו. כלומר, אפשר להניח שקיומו של המכס ברמה ששררה בשוק עד ביטולו (140%) תרם לעלייה במחיר החמאה המיובאת, ואילו עצם קיומן של מכסות פטורות ממכס תרמו לירידת מחיר החמאה המיובאת.

הכמות המשווקת – בתקופת הניתוח חל גידול משמעותי של 35% בממוצע לרבעון בכמויות שנמכרו, שכולו נגזר מהגידול בהיקף היבוא, ובהתאם גדלה גם כמות המכר השנתית לנפש בקרוב ל-12%. משקלו של היבוא מסך השוק עלה מאחוזים בודדים בתחילת 2014 עד לשיא של יותר מ-50% ברבעון השלישי של 2021, ועמד בסוף תקופת הניתוח על פחות מ-30%.

ריכוזיות – מדד הריכוזיות HHI עמד ברמה המוגדרת כריכוזיות גבוהה בכל תקופת הניתוח, לרבות בשתי תקופות שבהן נרשמה ירידה משמעותית ברמת הריכוזיות (מ-2014 ועד אמצע 2016, ושנת 2019). ריכוזיות גבוהה זו משקפת את העובדה שגם לאחר הכניסה לשוק של ספקים חדשים, לא כולם המשיכו לפעול בו בצורה רציפה, ובשנים 2022-2020, שבהן בוטל המכס ובוטל המחיר המפוקח, חלה דווקא ירידה במספר הספקים הפעילים.

מספר הספקים ומגוון המוצרים – במהלך העשור שבחנו פעלו בשוק החמאה 25 ספקים, ששיווקו 85 מוצרים מובחנים (מק"טים) שונים. 68% מהספקים פעלו בשוק טרם הקצאתן של מכסות פטורות ממכס ב-2016, שהיו כלי המדיניות הראשון שהופעל בשוק בתקופה זו.

הגידול המשמעותי במספר המק"טים הפעילים בשנים 2023-2020 לא לווה בעלייה דומה בכמות היבוא. רבים מהמק"טים שנכנסו לשוק היו בכמויות קטנות עד זניחות, והשפעתם על חוויית המגוון של הצרכנים ועל התועלת שהם הפיקו מכך הייתה מוגבלת מאוד.

ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן – לאחר ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן היה מחירה של חמאה מייצור מקומי נמוך מזה שהיה לו הפיקוח היה נמשך.

"שיקולים של טובת הציבור להבטחת האספקה של מוצר שהוא חיוני" הם חלק מהעילות שבגינן מותר על פי החוק להטיל פיקוח על מחיר מוצר. למרות זאת, על פי דיוניה של ועדת המחירים בנושא הפיקוח על מחיר החמאה, מטרת הפיקוח "אינה להבטיח כי מחיר המוצר יהיה נמוך לשם הנגשתו לציבור, אלא לשמור על איזון בין היצרן לבין הצרכן תוך כדי קביעת מחיר הוגן, שלא מאפשר גריפה של רווחים עודפים על ידי היצרן". כלומר קיים הבדל מהותי בין מטרות הפיקוח (וביטולו, שהיווה חלק מהרפורמה) על פי הדרג המחליט (ועדת המחירים), למטרות הרפורמה כפי שהוצגו ונתפסות בעיני הציבור: יצירת תנאים שיאפשרו הנגשה (מחיר וכמות) למוצר בסיס. בנוסף, על אף שהחמאה הועברה מפיקוח באמצעות מחיר מקסימום לפיקוח רווחיות בסוף 2021, בדיוני ועדת המחירים בנושא ב-2024 לא הוצגו נתוני בדיקת רווחיות, ולא הייתה התייחסות לשאלה האם השינוי בשיטת הפיקוח משיג את מטרתו כפי שתפסה אותה הוועדה.  

סיכום

אין חולק על כך, שהמחסור ששרר בשוק בראשית שנת 2019 היווה את המוטיבציה העיקרית לצעדים שננקטו, אולם רוב הדיון הציבורי מתעלם מגורם מרכזי שהביא להעמקת מחסור זה: תגובת היצרנים המקומיים להימנעות הממשלה מהעלאת המחיר המפוקח בניגוד לחוק. כלומר, הממשלה, גם אם לא מתוך החלטה מודעת, יצרה תנאים שאפשרו לה להפעיל את צעדי המדיניות שאותם ביקשה לקדם במשך תקופה ארוכה.

בקריאת הממצאים והמסקנות של העבודה הנוכחית יש להיות ערים לכך שהם תקפים לתקופת הניתוח, 2023-2014, אך שינוי המדיניות האחרון, ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן, נכנס לתוקפו בסוף 2021, שנתיים לפני סוף התקופה שניתחנו בעבודה זו. כלומר, גם ניתוח זה נערך על שוק שטרם התייצב בשיווי משקל ארוך טווח. על אף הסתייגות זו, לדעתנו, כלל הממצאים בעבודה זו מחדדים את החשיבות של התאמת כלי המדיניות הננקטים למאפייני השוק ושל הצורך בניתוח השוק לפני עיצוב כלי המדיניות והיישום של רפורמות יבוא, וכן את העובדה שהציפייה לכך שכל הקלה על יבוא תוביל להפחתת המחיר לצרכן היא ציפייה שאינה מבוססת.

אנו מקווים שהמחקר השלם יוביל למיסוד ההערכה של רפורמות סחר לפני ואחרי ביצוען כחלק מובנה בעבודתם של הגופים המקצועיים האחראים, ובכלל זה משרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות.

בעשרות השנים האחרונות מקדמות ממשלות ישראל שורה של רפורמות לפתיחת המשק ליבוא. המוטיבציה המרכזית לעריכת רפורמות אלה היא הורדת יוקר המחיה באמצעות הגברת התחרות והורדת המחיר לצרכן. כמה עבודות שנעשו בנושא זה העלו שאלות באשר להצלחתן של רפורמות היבוא להשיג את מטרותיהן המוצהרות (כרם-גילה, 2019; מבקר המדינה, 2021; משרד האוצר, 2019). על פי הכלכלנית הראשית של משרד האוצר, "מבדיקת השלכות הפחתות המכסים בשנים 2013-2012 לא ניכרת השפעה משמעותית על יוקר המחיה" (משרד האוצר, 2019), וכך גם לגבי הרפורמות של 2020-2016 (כרם-גילה, 2019; מבקר המדינה, 2021). בנוסף, אופן ביצוע הרפורמות מצביע על התעלמות מקשיים וממגבלות שיש לכלי המדיניות הננקטים והידועים מהתיאוריה הכלכלית (אטר, 2020).

למרות שורה ארוכה של רפורמות סחר שבוצעו בישראל, המחקר והניתוח הכלכלי לפני הרפורמות (ex-ante) ואחריהן (ex-post) לוקים בחסר. בין היתר, לא נערכה הערכה שיטתית לאחר מעשה (ex-post) של אפקטיביות הרפורמות במדיניות הסחר ושל מידת תרומתן להקטנת יוקר המחיה והגידול ברווחה, והממשלה לא הציגה מתודולוגיה סדורה לביצוע ההערכות הללו ולא קבעה גורם מקצועי שיהיה אחראי לעריכתן. כל זאת, על אף ההמלצות הברורות של ארגון ה-OECD ללוות רפורמות סחר בניתוחים כלכליים מפורטים, גם מראש וגם בדיעבד (פינקלשטיין, 2021).

נייר זה הוא פרק ראשון של עבודה רחבה יותר, שמטרתה היא לבדוק באופן פרטני את מידת הצלחתן של רפורמות בכמה מוצרי מזון בהשגת מטרתן, ובפרט לענות על השאלה האם המחיר לצרכן ירד כתוצאה מצמצום החסמים והרחבת היבוא.

הפרק הנוכחי עוסק בחמאה, והפרקים האחרים בעבודה יעסקו בטונה בשימורים, גבינה צהובה, פסטה ופילה אמנון קפוא. מוצרים אלה מייצגים מאפיינים שונים של התנהגות צרכנית, של כלי מדיניות שהופעלו לגביהם ושל המועד והקצב של צמצום החסמים והרחבת היבוא. תקופת הניתוח מתפרסת על פני עשר השנים שבין 2014 ל-2023.

הרקע לרפורמות היבוא בכל המוצרים שנבחנו היה המחאה החברתית ודוחות ועדת קדמי: הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה (2012) וועדת טרכטנברג – הוועדה לשינוי כלכלי חברתי (ועדת משנה יוקר המחיה ותחרותיות) (2011), שהמלצותיהם אושרו כהחלטות ממשלה.

הרציונל שעמד בבסיס כל הרפורמות היה "הפחתת יוקר המחיה בתחום המזון על ידי ביטול מכסים והגדלת מכסות פטורות באופן שיאפשר הוזלה של מוצרי יבוא ויגדיל את התחרותיות של המשק הישראלי" (משרד האוצר, 2022).

הן העבודה הנוכחית והן המחקר המלא מתמקדים בשינויים במחיר לצרכן. עם זאת, ההתבוננות הרחבה וההעמקה בנתונים העלו נושאים וממצאים נוספים בעלי חשיבות, ובכלל זה השינוי בכמויות המשווקות, השינויים בתמהיל הצריכה בין הייצור המקומי ליבוא ועוד. אנו מפרטים ממצאים אלה בעבודה.

בסיס הנתונים הראשי שעליו מבוסס הניתוח הוא קובץ מכר לשנים 2023-2014, שהתקבל מחברת סטורנקסט ברמה חודשית. הקובץ מבוסס על נתוני מכר אמת, המועברים על בסיס יומי מהקופות לסטורנקסט ומהווים כ-87% מסך המכר בשוק ה-FMCG המבורקד בישראל. על בסיס נתונים אלה ובאמצעות מודל סטטיסטי מתקדם מבצעת סטורנקסט אקסטרפולציה סטטיסטית ל-100% המכר בשוק הקמעונאי המבורקד במגזר היהודי בישראל. הנתונים כוללים פירוט של הכמות והערך של המכר ברמת הברקוד, עם שיוך לשם הספק ושם המותג. עבור מוצרים שבהם התאפשר זיהוי ברור, ערכנו סיווג משנה בין ייצור מקומי ליבוא.

השלמת נתונים, כגון מחירי חומרי גלם, מחיר לצרכן במדינות אחרות ועוד, נעשתה ממקורות חיצוניים בהתאם להקשר ולצורך הייעודי עבור כל מוצר. מקורות כל הנתונים מצוינים בגוף העבודה.

שוק החמאה מתחלק לחמאה שולחנית (מגזר משקי הבית) ולחמאה תעשייתית (מגזר מוסדי ותעשייה). בתוך החמאה השולחנית מבחינים בין חמאת גוש (חפיסה עטופה בנייר) לחמאת ממרח (בגביע). הניתוח בעבודה זו מתייחס לחמאת גוש בלבד.

במרבית תקופת הניתוח התחלקה חמאת הגוש לשתי תת-קבוצות מובחנות עם חפיפה רבה ביניהן: מוצרים במחיר מפוקח ומוצרים שמחירם אינו מפוקח; ומוצרים מייצור מקומי ומוצרים מיובאים.

בשנת 2019 נרשם מחסור ממשי בחמאה על המדפים. בעוד שבשנים 2018-2014 נרשם כל שנה גידול בכמות חמאת הגוש ששווקה בארץ, בשנת 2019 חלה ירידה של 8% בכמות ששווקה. הגורם למחסור היה הקטנת השיווק של הספקים המרכזיים באותה תקופה: ב-2018 נרשמו ירידות משמעותיות בכמויות המשווקות של חמאת טרה (ייצור מקומי), המותג הפרטי של שופרסל (יבוא) וחמאה ששיווקה חברת וילי פוד (יבוא), והחל מסוף 2018 נרשמה ירידה חדה גם בכמות המשווקת של חמאת תנובה. ההסברים להקטנת הכמויות המשווקות כוללים את המחסור בשומן מייצור מקומי ואת הימנעותו של שר האוצר מלחתום על העלאת המחיר המפוקח, בניגוד להמלצת ועדת הפיקוח על המחירים מראשית 2018, ולמרות עליית מחיר החלב הגולמי, שהוא חומר הגלם של המחלבות.

בשנת 2020 נרשם גידול דרמטי של 34% בכמות המשווקת, ובשנתיים הבאות שוב נרשמה ירידה (איור 3).

המחסור בחמאה שולחנית, ששרר בישראל בשנת 2019, היווה עילה לנקיטת חלק מכלי המדיניות שהופעלו בשוק מתוך כוונה להתגבר עליו. להלן פירוט כרונולוגי, לפי מועד החלתם, של כלי המדיניות הרבים שהופעלו בשוק החמאה לאורך כל תקופת הניתוח, כולל כאלה שאינם קשורים באופן ישיר למחסור. 

1. מחיר מקסימום מפוקח לצרכן, 2021-1996: מחיר המבוסס על תחשיב מוסכם בין הממשלה למחלבות בהתבסס על מחיר החלב הגולמי, שהוא חומר הגלם העיקרי בייצור חמאה וגם הוא נקבע על ידי הממשלה (שר החקלאות ושר האוצר).
2. חלוקת מכסות יבוא פטורות ממכס, 2019-2016: הקצאת המכסות ליבואנים נעשתה על בסיס תהליך התמחרות בהתאם למחיר לצרכן שהם מבטיחים, תוך דרישה שלא יעלה על המחיר המפוקח. במהלך שנת 2019 הוגדלו המכסות הפטורות בשתי פעימות והוגדלה המכסה השנתית לשנת 2020.
3. הימנעות מהעלאת מחירם של המוצרים שבפיקוח, מרץ 2018 עד מאי 2019: על פי הסכם בין הממשלה למחלבות, עדכון המחיר המפוקח מתבצע בהתאם לשינוי בעלויות הייצור. מנגנון עדכון המחיר בתקופת הניתוח כלל המלצה של ועדת המחירים הבין-משרדית של משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר וחתימה של שר האוצר ושר החקלאות על צו העדכון. בחלק מתקופת הניתוח סירב שר האוצר לחתום על הצו לעדכון המחיר המפוקח, וזאת למרות המלצת ועדת המחירים ובניגוד להסכם עם המחלבות (וקסמן, 2018; קריסטל, 2019).
4. ביטול המכס, החל מפברואר 2020: לאורך מרבית תקופת הניתוח היה שיעור המכס 140%. שיעור המכס לא השתנה לאורך התקופה עד ביטולו המוחלט. תהליך הביטול החל במרץ 2020, אז בוטל המכס על יבוא חמאה שולחנית כהוראת שעה. בדצמבר 2021 פרסם שר האוצר להערות הציבור טיוטת צו המבטל באופן קבוע את המכס המוטל על חמאה, ובתחילת שנת 2022 נחתם הצו ובוטל המכס על יבוא חמאה.
5. פיקוח על המחיר לצרכן על חמאה מיבוא, מאי 2020 עד נובמבר 2021: סיווגם של מוצרי חמאת גוש שמקורם ביבוא כ"מצרך דומה" בהתאם לחוק הפיקוח על המחירים החיל גם עליהם את הפיקוח על המחיר לצרכן.
6. ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן ומעבר לפיקוח על שיעורי הרווחיות, החל מנובמבר 2021: מעבר לפיקוח המבוסס על דיווח של רווחיות ומחירים על פי פרק ז' לחוק הפיקוח על המחירים  – "פיקוח רך". הפיקוח הרך שחל על פי הצו על יצרנים ויבואנים שנתח השוק הכספי שלהם גדול מ-20%, לא נאכף.
7. הסכמים בין הממשלה לרפתנים: חומר הגלם לייצור חמאה הוא חלב גולמי, שייצורו מפוקח על ידי הממשלה (כמות ומחיר). מתווה הפיקוח, שכולל בין היתר שינויים בגובה המכס והיקף המכסות הפטורות על מוצרי חלב, מוסדר בהסכם בין הרפתנים לממשלה. במהלך תקופת הניתוח נחתמו שלושה הסכמים כאלה: מסמך הבנות 2014 לשנים 2018-2014, הסכם 2018 (שלא בוצע בשל פיזור הכנסת), והסכם 2021 לשנים 2025-2021 (ראו סקירת ההסכמים בנספח 2).

חלק ניכר מהשינויים התכופים בכלי המדיניות נעשו מתוך רצון להתגבר על המחסור ששרר בשוק מראשית 2019, ובמיוחד במחצית השנייה של השנה (קנה, 2019), מחסור שפעולותיו של שר האוצר היו גורמים משמעותיים בהחרפתו.  

המחסור בחמאה עורר שיח ציבורי נרחב. במקביל לסיקור התקשורתי נערכו כמה עבודות שניתחו את שוק החמאה. מרבית העבודות שהתפרסמו, למעט עבודתם של ארז אוסמן ולנה כץ (משרד החקלאות ופיתוח הכפר, 2023), נעשו "תוך כדי תנועה" ובטרם הסתיימו השינויים הרגולטורים בענף. בין העבודות קיימת שונות גבוהה במוטיבציה לבדיקה, בדגשים, בשאלת המחקר, באורך תקופת הניתוח ובבסיס הנתונים העיקרי. בהתאם לכך קיים גם הבדל בממצאים ובמסקנות. להלן תמצית הממצאים של העבודות.  

השפעת הליך תחרותי ליבוא חמאה שולחנית על התחרות והמחירים בשוק (לסוף השליש הראשון של 2017)

יאיר שירן, משרד הכלכלה והתעשייה, מנהל תעשיות, מאי 2017

• בשנים 2017-2014 ירד המחיר לצרכן של חמאה בפיקוח ב-8% כתוצאה מירידת מחיר המטרה של החלב הגולמי.
• במסגרת ההליך התחרותי, מוצרי חמאה שולחנית שמקורם ביבוא נמכרו לצרכן במחירים הנמוכים מן המחיר המפוקח.
• ההליך התחרותי הצליח לייצר אלטרנטיבות זולות לצרכן המקומי לקניית חמאה שולחנית במחירים הנמוכים עד 10% ממחיר המותג המוביל.
• חלה ירידה בנתח השוק של המותג המוביל מ-86% ל-73%, במקביל לגידול בנתח השוק של חמאה מיובאת בהליך התחרותי.

ניתוח שוק החמאה ברשתות המזון בישראל

ד"ר זיו בר נחום וארז אוסמן, משרד החקלאות, אפריל 2019

• מחיר החמאה מייצור מקומי נמוך מעט מהמחיר המפוקח, ומחיר החמאה המיובאת גבוה ממנו.
• אפשר לזהות שתי רמות מחיר בחמאה מיובאת.
• מחירי החמאה המיובאת בשנים 2017-2016 היו נמוכים מהמחירים ב-2015 וב-2018. ההבדל מוסבר בשינוי תמהיל מוצרי היבוא ובירידת חלקם של מוצרי החמאה הזולים ששווקו על ידי ווילי פוד ושופרסל.
• בשנת 2018 לא חל שינוי בכמות המשווקת, אולם חל שינוי בהתפלגות השוק:
  חלה ירידה בנתח השוק של טרה ובנתח השוק של חמאה מיובאת ועלייה בנתח השוק של תנובה.
• החל מסוף דצמבר 2018 חלה ירידה חדה (20% ויותר) בכמות השיווק של חמאת תנובה, שהיוותה כ-85% מהשוק באותה תקופה. למרות עלייה קלה, היקף השיווק הנמוך נמשך לפחות עד סוף מרץ 2019 (סוף תקופת הניתוח).
• חלה עלייה ניכרת בכמויות היבוא מסוף דצמבר 2018 עד אמצע ינואר 2019. לאחר מכן נרשמה ירידה מתונה עד סוף תקופת הניתוח.
• בשנת 2019 (ינואר-מרץ) חלה עלייה קלה במחיר הממוצע של חמאה. הגורם לכך הוא עליית חלקם של מוצרי החמאה המיובאים, שמחירם הממוצע גבוה יותר ממחיר חמאה מייצור מקומי, מסך הכמויות המשווקות.

בחינת השפעת הטיפול הממשלתי במחסור בחמאה על הזמינות, המגוון, המחירים והריכוזיות הענפית

יונה הקט ואדם ופרינסקי מהל, רשות התחרות, יולי 2021

• למרות הנהגת מכסות פטורות ממכס משנת 2016 ועד שנת 2019, עד תחילת שנת 2019 היה חלקה של תנובה 80%-90% מהשוק.
• בעקבות ביטול מדיניות המכסות ומעבר לפטור גורף ממכס נרשמה עלייה של כ-40% בכמות החמאה שנמכרה בישראל.
• חלקה של החמאה הלא מפוקחת מסך המכירות עלה באופן חד בשנת 2019, מרמה של 20% בתחילתה לכ-50% בסופה, והצטמצם חזרה במהלך 2020 עד ל-16% בסופה.
• לאחר ביטול המכס נרשם גידול של 32% במגוון מוצרי החמאה, שנמדד באמצעות מספר המק"טים המשווקים בחודש.
• במהלך שנת 2019 עלה המחיר הממוצע של חמאה מפוקחת ב-5%, והמחיר הכללי הממוצע (שכולל את כל החמאה ששווקה, הן מייצור מקומי הן מיבוא) עלה בכ-13%.
• עליית מחירה של החמאה הלא מפוקחת נובעת מהרחבת מגוון המוצרים ומכניסת מוצרי פרמיום נוספים לשוק.
• מדד הריכוזיות HHI, שהגיע לשיא של קרוב ל-0.9 בספטמבר 2018, עמד בסוף 2020 על פחות מ-0.4.

סקירה על שוק החמאה

ארז אוסמן ולנה כץ, משרד החקלאות פברואר 2023

• חלה ירידה בחלקו של הייצור המקומי (נתח שוק כמותי) מ-90% בשנת 2018 ל-52% בשנת 2021, ועלייה ל-65% בשנת 2022.
• בשנת 2020 נרשם שיא חריג בצריכת החמאה, שהושפע מעליית הביקושים בתקופת משבר הקורונה וכניסת מותגים מיבוא.
• מנובמבר 2021 עד דצמבר 2022 עלה המחיר לצרכן של חמאה מיבוא ב-61%. באותה תקופה התייקרה החמאה המקומית ב-5.7% בלבד.
• מרווח השיווק השקלי למשווק/לרשת השיווק עלה מנובמבר 2021 עד דצמבר 2022 ב-7.1 ש"ח לק"ג.
• ממועד הסרת הפיקוח על המחיר לצרכן בנובמבר 2021 ועד סוף 2022 חלה עלייה של כ-20% במחיר הכללי הממוצע לצרכן (הכולל חמאה מייצור מקומי וחמאה מיבוא), בעיקר כתוצאה מהתייקרות מחיר החמאה המיובאת.
• עד הסרת הפיקוח על המחיר התחלק היבוא בין חמאה רגילה לחמאת פרמיום, שעל מחירה לא חל פיקוח. לאחר ביטול הפיקוח על המחיר בנובמבר 2021 עלו מחירי החמאה "הרגילה" מיבוא (שיצאו מפיקוח) לרמות המחיר של "חמאת פרמיום".

כפי שציינו קודם, המטרה שעמדה בבסיס כל הרפורמות והשינויים בכלי המדיניות הייתה הפחתת יוקר המחיה בתחום המזון. הרציונל היה שעל ידי ביטול מכסים והגדלת מכסות פטורות ממכס תתאפשר הוזלה של מוצרי יבוא, וכניסתם לשוק תגדיל את התחרותיות של המשק הישראלי. מטרתה של עבודה זו היא לבחון את מידת ההצלחה של הרפורמות שננקטו, ולפיכך הניתוח מתמקד בשינויים במחיר לצרכן, שלהם נעשה גם תיקוף אקונומטרי (התוצאות המפורטות של הניתוח מוצגות בנספח 1). בהמשך לממצאי הניתוח על המחיר לצרכן מובאים ממצאים נוספים בעלי חשיבות, שעלו מתוך ההתבוננות הרחבה וההעמקה בנתונים,  ובכללם השינוי בכמויות המשווקות, השינויים בתמהיל הצריכה בין הייצור המקומי ליבוא ועוד. נושאים אלה מנותחים בכלי סטטיסטיקה תיאורית. הדיון כולו מתייחס לחמאת גוש, ותקופת  הניתוח היא כאמור 2023-2014.

3.1 המחיר לצרכן

בסיום תקופת הניתוח (דצמבר 2023), עמד מחיר החמאה הכללי לצרכן על 45.9 ש"ח לק"ג, מחיר שהוא גבוה ב-11% בהשוואה לראשית התקופה (ינואר 2014). ברמה השנתית, המחיר הממוצע בשנת 2023 היה גבוה ב-14% מאשר בשנת 2014. שיא ברמת המחירים נרשם מהרבעון האחרון של 2022 ועד סוף הרבעון השני של 2023, כשהמחיר בתקופה זו היה גבוה ב-18% בהשוואה ל-2014.

עד שנת 2018 היה מחיר החמאה הכללי לצרכן כמעט זהה למחיר החמאה מייצור מקומי, עובדה המוסברת על ידי משקלו הנמוך של היבוא מסך השוק. הגידול בחלקו של היבוא העלה הן את המחיר הכללי לצרכן והן את רמת התנודתיות שלו. בעוד שרמת התנודתיות במחיר החמאה מייצור מקומי הייתה נמוכה, מחירי החמאה המיובאת רשמו תנודתיות רבה לאורך העשור הנבחן (איור 5): ירידה חדה מראשית 2014 ועד אמצע 2016, עלייה חדה מאמצע 2017 עד אמצע 2018, ירידה חדה במחצית השנייה של 2018, ירידה מתונה מהרבעון השני של 2019 עד סוף 2021, עלייה חדה במהלך 2022 וירידה חדה נוספת במהלך 2023.

לאורך כל תקופת הניתוח, לרבות לאחר הסרת הפיקוח על המחיר לצרכן בנובמבר 2021, מחירה של החמאה המיובאת היה גבוה ממחיר החמאה מייצור מקומי (איור 5). בתקופה שמאז הסרת הפיקוח ועד סוף 2022 עלה המחיר לצרכן של חמאה מיובאת ב-66%, לעומת עלייה של 5.8% בלבד במחירה של חמאה מייצור מקומי (בניתוח חודשי). בתקופה זו (נובמבר 2021 – דצמבר 2022) עלה המחיר הכללי לצרכן בכ-23%, כאמור, בעיקר כתוצאה מהתייקרות מחיר החמאה המיובאת. עד הסרת הפיקוח על המחיר לצרכן, היבוא התחלק בין חמאה "רגילה", שדומה במאפייניה ובשימושיה לחמאה שולחנית מייצור מקומי, לחמאת "פרמיום", שלפחות חלק ממאפייניה שונים. הירידה במחירי היבוא ובמחיר החמאה הכללי שנרשמה לאחר ביטול המכס נבעה מסיווגה של חמאה מיובאת "רגילה" כמוצר דומה והכנסתה לפיקוח. לאחר ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן, בנובמבר 2021, עלו מחירי החמאה "הרגילה" מיבוא (שהיו נתונים בפיקוח במשך שנה וחצי) לרמות המחיר של חמאת "פרמיום" (אוסמן וכץ, 2023).

2 תיקוף אקונומטרי לניתוח השינויים במחיר לצרכן

שאלת הבסיס של מחקר זה היא האם וכיצד השפיעו כלי המדיניות שהופעלו על המחיר לצרכן. על מנת לענות על שאלה זו ביצענו ניתוח אקונומטרי, שבו המשתנה המוסבר הוא המחיר לצרכן. בניתוח בדקנו שני מחירים: מחיר חמאה כללי לצרכן (המשקלל את כלל המוצרים בשוק בהתאם לכמות המכר שלהם) ומחיר חמאה מיובאת.

המשתנים המסבירים בניתוח שערכנו נגזרו מכלי המדיניות שהופעלו במהלך תקופת הניתוח, כפי שפירטנו קודם: קיום מחיר מפוקח, קיום מכס, קיומן של מכסות יבוא פטורות ממכס והימנעות מהעלאת המחיר המפוקח.  

בנוסף לכלי המדיניות, בדקנו את רמת המתאם בין המחיר לצרכן למחיר חומר הגלם בישראל ובאירופה (מקור היבוא העיקרי) ולמחיר לצרכן באנגליה, שמשמש כאינדיקטור לשוק שאינו מושפע מהרגולציה המקומית. כמו כן ביצענו ניכוי עונתיות לחג השבועות, שבו קיימת צריכה מוגברת של מוצרי חלב ושל חמאה בכלל זה. תוצאות הניתוח האקונומטרי מאפשרות לבחון את מידת המתאם של כל אחד מהמשתנים המסבירים על המשתנה המוסבר – המחיר לצרכן.

3.2.1 המחיר הכללי לצרכן

מהניתוח המלא, הכולל את כל המשתנים המסבירים שנבדקו (מס"ד 2 בטבלה 1 ובנספח 1), עולה כי קיים מתאם מובהק בין מחיר החמאה הכללי לצרכן בישראל (המחיר הממוצע סה"כ) לעצם קיומו של מחיר מפוקח, למחיר חומר הגלם בישראל, למחיר היצרן באירופה ולמחיר לצרכן באנגליה. משתנים אלה מאפשרים להסביר כ-75% מהשינוי במחיר החמאה הכללי לצרכן בישראל.

מקדם המתאם החיובי המובהק לעצם הפיקוח על המחיר לצרכן נובע מכך, שלאחר הסרת הפיקוח על מחיר החמאה היה המחיר הכללי לצרכן בישראל גבוה ב-3-2 ש"ח לק"ג (30-20 אגורות ל-100 גרם) בהשוואה לתקופת הפיקוח. כלומר, אי אפשר לראות בביטול הפיקוח על המחיר לצרכן צעד שקידם את הורדת יוקר המחיה או את רווחת הצרכנים.

כמו כן, מצאנו שכאשר המחיר ליצרן באירופה עלה, המחיר לצרכן בישראל ירד. ההסבר לממצא זה הוא, ככל הנראה, שבתקופה שבה מחיר היצרן באירופה גבוה, מתייקר גם היבוא מאירופה לישראל, ואז נתח החמאה המיובאת (היקרה יותר) מסך החמאה הנצרכת בישראל קטן, וכתוצאה מכך יורד המחיר הכללי. בניתוח שאינו מכליל את המחיר לצרכן באנגליה כגורם מסביר (מס"ד 1 בטבלה 1 ובנספח 1), קיים מתאם שלילי מובהק בין מחיר החמאה הכללי לצרכן בישראל לקיומה של מכסה פטורה ממכס. כלומר, בתקופות שבהן הונהגה מכסת יבוא פטורה ממכס, המחיר הכללי לצרכן בישראל היה נמוך יותר. בשתי חלופות הניתוח, עם ובלי המחיר לצרכן באנגליה (מס"ד 1, מס"ד 2), לא נמצא מתאם מובהק בין עצם קיום המכס (או ביטולו) למחיר הכללי לצרכן. כלומר, לא מצאנו תמיכה לטענה שהסרת המכס הביאה להורדת המחיר לצרכן.

3.2.2 מחיר החמאה המיובאת

בשונה ממחיר החמאה הכללי, מצאנו כי מחיר החמאה המיובאת נמצא במתאם מובהק עם עצם קיומו של מכס, קיום מכסה פטורה ממכס והימנעות מעדכון המחיר המפוקח. למרות העלייה המשמעותית בחלקה של החמאה המיובאת מכלל המכר, לא מצאנו מתאם מובהק בין המחיר הכללי לצרכן לכלי המדיניות שהושתו רק עליה. בניתוח האקונומטרי מצאנו, כאמור, מתאם בין קיומם של המכס והמכסות הפטורות ממכס ובין מחיר היבוא, אך לא מצאנו מתאם מובהק למחיר החמאה הכללי לצרכן. ראוי לציין, שלמרות עליית המחיר החדה שנרשמה במחירי החמאה המיובאת בשנת 2022 (איורים 5 ו-6), והנטייה הטבעית לקשור אותה לביטול הפיקוח על המחיר לצרכן בנובמבר 2021, לא נמצא מתאם מובהק בין מחיר החמאה המיובאת לעצם הפיקוח על המחיר לצרכן.

מקדם המתאם המובהק של המשתנה המסביר "הימנעות מעדכון המחיר המפוקח" למחיר החמאה המיובאת הוא חיובי. כלומר, בתקופה שבה הממשלה נמנעה מלקיים את ההמלצה לעדכן את המחיר המפוקח, מחיר החמאה המיובאת עלה. ההסבר לכך הוא, ככל הנראה, שתגובת היצרנים המקומיים לאי-ביצוע ההמלצה לעדכון המחיר המפוקח הייתה צמצום הייצור באופן ניכר, מה שהוביל לכך שהיבואנים ניצלו את המחסור בחמאה מייצור מקומי להגדלת כמויות החמאה המיובאת ולהעלאת מחירה.

לאורך כל תקופת הניתוח אפשר לראות מתאם גבוה בין מחיר החמאה המיובאת בישראל למחיר לצרכן של החמאה באנגליה (איור 7). עם זאת, בתקופה של שינויי מחיר חדים (2014, 2017, 2022), יש שוני בקצב השינוי ובעוצמתו.

3.3 הכמות המשווקת

בתקופת הניתוח (2023-2014) גדלה הכמות המשווקת של חמאה שולחנית בישראל. עיקר הגידול חל בשנים 2023-2020, כאשר בשנת 2020 נרשם שיווק שיא, 35% גידול בהשוואה לשנת 2014, שאותו אפשר ליחס למחסור ב-2019 ו/או לשינוי בהרגלי הצריכה בעקבות סגרי הקורונה (אוסמן וכץ, 2023). כמו כן חל גידול בשיווק הממוצע לנפש לשנה, שבשנים 2023-2020 היה גבוה ב-10.6% בהשוואה לשנים 2018-2014. התנודתיות הרבה שנרשמה בכמויות המשווקות בשנים 2023-2020 מצביעה על כך, שהשוק טרם התייצב בנקודת שיווי משקל חדשה לאחר שינויי המדיניות התכופים (איורים  8, 9).

3.4 יבוא וייצור מקומי

במקביל לשינויים בסך הכולל של הכמות המשווקת, חלו שינויים גם בהתפלגות המכר בין הייצור המקומי ליבוא. משקלו של הייצור המקומי ירד מ-98% בראשית התקופה עד לשפל של 48% ברבעון השלישי של 2019, והתייצב סביב 70% בשנת 2023. בסוף 2023 היה היקף היבוא הממוצע לרבעון גבוה פי 18 בהשוואה לתחילת 2014. שיווק החמאה מייצור המקומי, שכאמור הצטמצם במהלך התקופה, התייצב ב-2023 ברמה הנמוכה ב-5% בממוצע לרבעון בהשוואה ל-2014 (איור 10). כלומר, התנהגות הצרכנים מצביעה על העדפת המותג המקומי, כאשר הוא זמין. היבוא מהווה השלמה לייצור המקומי, שהיקפו מוגבל על ידי התכנון בענף החלב, והיבוא הוא שמאפשר את הגדלת הצריכה.

נקודת השבר בייצור המקומי חלה בראשית 2019, אחרי שמונה חודשים שבהם נמנעה הממשלה מלעדכן את המחיר המפוקח, וזאת בניגוד להסכם עם המחלבות. הגידול ביבוא חל במקביל לירידה בייצור המקומי, ועיקרו התרחש בשלושת הרבעונים האחרונים של 2019. בהתייחס לקביעת רשות התחרות, שביטול המכס גרר עלייה משמעותית בכמות המשווקת (הקט וופרינסקי מהל, 2021), הניתוח שלנו מעלה שהמקור לגידול בכמות המשווקת הוא שילוב של הרחבה מחודשת של הייצור המקומי וגידול ביבוא, בחלקו על ידי היצרנית המקומית תנובה, שמותג היבוא שלה היווה מעל רבע מהיבוא בתקופה שבין אוקטובר 2020 למאי 2022 (איור 11).

נקודת השבר בייצור המקומי חלה בראשית 2019, אחרי שמונה חודשים שבהם נמנעה הממשלה מלעדכן את המחיר המפוקח, וזאת בניגוד להסכם עם המחלבות. הגידול ביבוא חל במקביל לירידה בייצור המקומי, ועיקרו התרחש בשלושת הרבעונים האחרונים של 2019. בהתייחס לקביעת רשות התחרות, שביטול המכס גרר עלייה משמעותית בכמות המשווקת (הקט וופרינסקי מהל, 2021), הניתוח שלנו מעלה שהמקור לגידול בכמות המשווקת הוא שילוב של הרחבה מחודשת של הייצור המקומי וגידול ביבוא, בחלקו על ידי היצרנית המקומית תנובה, שמותג היבוא שלה היווה מעל רבע מהיבוא בתקופה שבין אוקטובר 2020 למאי 2022 (איור 11).

התקופה העיקרית שבה נרשמה ירידה בחלקה של תנובה, הספק הדומיננטי בשוק, הייתה כאשר הממשלה נמנעה מלעדכן את המחיר המפוקח (איור 13). נראה שזו היא תוצאה נלווית ולא כזו שאפשר ליחס למהלך מתוכנן להורדת הריכוזיות. למעשה, ספק אם השפעה זו נלקחה בחשבון בשיקולי ההחלטה שלא לאמץ את המלצת ועדת המחירים על עדכון המחיר המפוקח.

נראה שמסקנות הבדיקה של רשות התחרות כי "הצעדים שננקטו על ידי הממשלה כתגובה למחסור בחמאה גררו הגדלת חלקם של שחקנים קטנים על חשבון 'תנובה' ו'ווילי פוד' ונרשמה ירידה ברמת הריכוזיות בתחום" (הקט וופרינסקי מהל, 2021), היו תקפות לזמן קצר בלבד, שכן  הארכת תקופת הניתוח מצביעה על שינוי מגמה וגידול מחודש בחלקה של תנובה החל מ-2020 (בחלקו באמצעות יבוא).

3.6 מספר הספקים ומגוון המוצרים

במהלך העשור שבחנו פעלו בשוק החמאה 25 ספקים, ששיווקו 83 מוצרים מובחנים (מק"טים) שונים. בחינת נתוני השרידות של הספקים והמותגים מלמדת ש-72% מהספקים הפעילים ב-2023 פעלו בשוק טרם הקצאתן של מכסות פטורות ממכס ב-2016, שהיו כלי המדיניות הראשון שהופעל בשוק בתקופה זו. במהלך תקופת הניתוח חלה תנודתיות הן במספר הספקים והן בזהותם, שכן גם לאחר הכניסה לשוק של ספקים חדשים, לא כולם המשיכו לפעול בו בצורה רציפה (איור 14).

ניתוח יציבות המק"טים מצביע על שרידות נמוכה של המוצרים שנכנסו לשוק בשנים 2019-2017 (איור 15).

נתוני השרידות מעלים את שאלת מידת היתרון הגלומה בהרחבת המגוון לפי המדד שניסחה רשות התחרות - מספרם הממוצע של מוצרי החמאה (מק"טים) ששווקו לצרכנים בחודש נתון (הקט וופרינסקי מהל, 2021), מדד שאותו מציינת הרשות כאחד הביטויים להצלחתו של המעבר לפטור גורף ממכס. מגוון גדול שאינו יציב אינו מעלה את התועלת לצרכנים, שכן הם נאלצים להתנסות במוצרים חדשים לעיתים תכופות. בנוסף, הגידול המשמעותי במספר המק"טים הפעילים בשנים 2023-2020 לא לווה בעלייה דומה בכמות היבוא הכוללת (איור 16). ההסבר לממצא זה הוא שרבים מהמק"טים שנכנסו לשוק היו בכמויות קטנות עד זניחות (איור 17), ולכן גם השפעתם על חוויית הגיוון של הצרכנים ועל התועלת שהם הפיקו מכך הייתה מוגבלת מאוד.

הרעיון היסודי בפיקוח על המחירים הוא שבמקרים שבהם מנגנון המחירים מביא (או עלול להביא) לתוצאות לא אופטימליות, אפשר להתערב בו כדי להבטיח תפקוד תקין ומיטיב של הכלכלה. העילות לפיקוח על מחירו של מצרך או שירות מפורטות בחוק הפיקוח על מחירי מוצרים ושירותים, וכוללות קיום מונופול או ריכוזיות גבוהה באספקה (או ברכישה); היעדר תחרות או תחרות מועטה; סבסוד; שיקולים של טובת הציבור להבטחת האספקה של מוצר שהוא חיוני; מחסור בעקבות נסיבות יוצאות דופן וטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה.

שתי עבודות קודמות שבדקו באופן אמפירי את השפעת ביטול המחיר המפוקח על המחיר לצרכן  לגבי מוצרי חלב בישראל (אופק, 2012; קחל, 2011), הגיעו למסקנות דומות: המחירים ומרווחי העיבוד והשיווק של מוצרים שהוצאו מפיקוח עלו בצורה משמעותית יותר מאלה של המוצרים שנשארו בפיקוח. המחקר שלנו אינו כולל השוואה מקבילה. עם זאת, התמקדות בנתוני התקופה שבה ננקטו השינויים הרגולטוריים העיקריים (2023-2020), מצביעה על שלוש תובנות מרכזיות (איור 18):

א. התנודתיות במחירי החמאה המיובאת גדולה בהרבה מאשר מחירי החמאה מייצור מקומי;

ב. מחירי החמאה המיובאת ירדו באופן מתון לאחר ביטול המכס, ועלו וירדו באופן חד לאחר ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן;

ג. לאחר ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן, המחיר של חמאה מייצור מקומי היה נמוך מזה שהיה שורר בשוק לו הפיקוח היה נמשך.
 

שאלה מרכזית שעולה מבחינת הנתונים ומהדיון בהם היא מטרת הפיקוח. ועדת המחירים, בדיוניה על הפיקוח על מחיר החמאה, מפרטת את העילה להטלת הפיקוח על המחיר: "מטרתו המרכזית של שימוש בכלי פיקוח המחירים הינה למנוע אפשרות להפעלת כוח שוק מונופוליסטי על ידי יצרנים בשווקים שאינם תחרותיים המאופיינים בכשלים. המדובר בכשלים בהם עוסק סעיף 6(א) לחוק הפיקוח, ובהם קיום מונופול, ריכוזיות וקיום תחרות מועטה או היעדר תחרות. במקרים אלה, ובהינתן תנאים נוספים, עשויה להיות הצדקה לפיקוח מחירים אשר אמור למנוע מהיצרן לגרוף רווח עודף על חשבון הצרכן, ולשמור על איזון בין האינטרסים של היצרן (או המשקיע) לבין האינטרסים של הצרכן. יש להדגיש שמטרתו של פיקוח מחירים אינה להבטיח כי מחיר המוצר יהיה נמוך לשם הנגשתו לציבור, אלא, כאמור, לשמור על איזון בין היצרן לבין הצרכן תוך כדי קביעת מחיר הוגן שלא מאפשר גריפה של רווחים עודפים על ידי היצרן. קביעת מחיר נמוך מדי עלולה אף להביא למחסור בהיצע, כיוון שאין לשרים יכולת לחייב את היצרן לייצר את המוצר. יודגש גם כי פיקוח מחירים אינו סבסוד, והטלת פיקוח על מוצר או שירות מסוים אינה מיועדת לקבוע מחיר מפוקח שיהיה מחיר זול יותר מאשר המחיר בשוק תחרותי".

מסקנות הוועדה היו, שאל מול המטרה של הורדת הריכוזיות והגברת התחרות, ביטול המכס על החמאה נתן מענה מספק לאיזון בשוק, ולפיכך לא נדרש להמשיך ולקבוע מחיר מקסימום לחמאה, ויש להעבירה לפיקוח על הרווחיות. אולם העילות לביטול המכס, כפי שפורסמו והומלצו על ידי משרד הכלכלה ומשרד האוצר, היו התגברות על המחסור במוצר צריכה בסיסי: "ביטול המכס יאפשר את פתיחת המשק ליבוא חמאה, גיוון מקורותיו ומניעת מחסור עתידי במוצר צריכה בסיסי זה, שאותו אין ביכולת המשק לספק ממקורות עצמיים... להערכת משרד הכלכלה המהלך יביא "למניעת מחסור בשוק החמאה המקומי, להגברת התחרות, להפחתת מחירי החמאה לצרכן". בנקודה זו ראוי לחזור ולהדגיש, שמלכתחילה הסיבות להיווצרות המחסור היו הימנעותו של שר האוצר מביצוע המלצת ועדת המחירים להעלות את המחיר המפוקח של החמאה.

כאמור, את הצלחת הרפורמה ראוי לבחון לאור מטרותיה. מאחר שוועדת המחירים כורכת את ביטול הפיקוח על מחיר החמאה עם ביטול המכס, השאלה הראשונה העולה מניתוח זה היא מה מטרת המדיניות: האם חמאה היא מוצר בסיסי, שיש למדינה אחריות להנגשתו לציבור בכמות ובמחיר נאותים, או שתפקידו היחיד של הפיקוח על המחיר הוא מניעת גריפת רווח עודף?

באשר למניעת הרווח העודף, בדיונה של ועדת המחירים במאי 2024 לא הוצגו נתוני בדיקה של הרווחיות ולא הייתה התייחסות לשאלה האם השינוי בפיקוח משיג את מטרתו כפי שתפסה אותה הוועדה. זאת, למרות שעד למועד הדיון התנהל השוק במשך יותר משנתיים תחת  פיקוח על רווחיות לפי פרק ז'. הוועדה גם התעלמה מעליית חלקה של תנובה במהלך 2023 עד לרמה של יותר מ-70% מהשוק בסוף אותה שנה (איור 13).

סיכום

במהלך העשור שבין שנת 2014 לשנת 2023 נרשמו בשוק החמאה בישראל שינויי מדיניות רבים במקביל לשינויים מבניים. בתקופה זו חל גידול משמעותי בכמויות שנמכרו, 35% בממוצע לרבעון, גידול שכולו נגזר מהגידול בהיקף היבוא (1,438%); כמות המכר השנתית לנפש גדלה בקרוב ל-12%; וכן חלה עלייה במחיר לצרכן של 14% בממוצע, עלייה דומה לעלייה שרשם המחיר לצרכן באנגליה (11%).

אין חולק על כך, שהמחסור ששרר בשוק בראשית שנת 2019 היווה את המוטיבציה העיקרית לצעדים שננקטו, אולם רוב הדיון הציבורי מתעלם מגורם מרכזי שהביא להעמקת מחסור זה - תגובת היצרנים המקומיים להימנעות הממשלה מהעלאת המחיר המפוקח בניגוד לחובתה על פי החוק. כלומר, הממשלה, גם אם לא מתוך החלטה מודעת, יצרה תנאים שאפשרו לה להפעיל את צעדי המדיניות שאותם ביקשה לקדם במשך תקופה ארוכה.

בקריאת הממצאים והמסקנות יש להיות ערים לכך שהם תקפים לתקופת הניתוח, 2023-2014, אך שינוי המדיניות האחרון של ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן נכנס לתוקף בסוף 2021, שנתיים לפני סוף התקופה שניתחנו בעבודה זו. כלומר, גם ניתוח זה נעשה על שוק שטרם התייצב בשיווי משקל ארוך טווח.

לפי הממצאים העולים מעבודה זו, אין תמיכה לטענה שהסרת המכס הובילה להורדת מחירים. בנוסף, הניתוח האקונומטרי שביצענו מצביע על כך שקיים קשר מובהק בין המחיר לצרכן לעצם קיומו של הפיקוח עליו. לאחר הסרת הפיקוח היה המחיר לצרכן בישראל גבוה ב-3-2 ש"ח לק"ג (30-20 אגורות ל-100 גרם) בהשוואה לתקופת הפיקוח. כלומר, אי אפשר לראות בביטול הפיקוח על המחיר לצרכן צעד המקדם את הורדת יוקר המחיה או את רווחת הצרכנים.

בשונה מהמחיר הכללי לצרכן, שהגורמים הנוספים שנמצאו מתואמים אליו באופן מובהק קשורים לעלויות הייצור בארץ ובחו"ל, עבור מחיר החמאה המיובאת נמצא מתאם מובהק גם לכלי המדיניות הנוגעים לעלות היבוא – המכס והמכסות הפטורות ממנו. כלומר, אפשר להסיק בזהירות, שקיומו של המכס ברמה ששררה בשוק עד ביטולו (140%), תרם לעלייה במחירה של החמאה המיובאת, ואילו עצם קיומן של מכסות פטורות ממכס בהיקפים שאושרו תרמו לירידת מחירי החמאה המיובאת.

כפי שכבר הראינו בעבודות קודמות (כרם-גילה, 2019; פינקלשטיין, 2021), ממצאים אלה מחדדים את החשיבות של התאמת כלי המדיניות הננקטים למאפייני השוק וביצוע של ניתוח השוק לפני העיצוב והיישום של רפורמת סחר. בהקשר זה, התחזקותו של המותג המוביל מייצור מקומי לאחר הסרת הפיקוח על המחיר לצרכן וביטול המגבלות על היבוא מצביעה, ככל הנראה, על נאמנות צרכנים גבוהה למותג המקומי. אפשר להניח שניתוח מקדים של השוק היה מצביע על מאפיין זה של נאמנות צרכנים גבוהה, ועבודת מטה יסודית ומקצועית הייתה מובילה לבחירה של כלי מדיניות המתאימים למוצרים בעלי מאפיין זה.

כאמור, לאורך התקופה שמנתחים ולפרק הזמן שעובר ממועד השינוי הרגולטורי ועד ביצוע הניתוח יש השפעה משמעותית על תוצאות הניתוח והמסקנות. בהנחה שהמטרה של יישום כלי המדיניות היא השגת הסדרה ויציבות ארוכות טווח בשוק, ראוי שבחינת השפעתם תתחשב במאפיינים אלה, ויש להיות ערים אליהם בעת גיבוש מסקנות במחקרים קצרי טווח.