1.1 מהן תשתיות ומה חשיבותן?
תשתיות מוגדרות כסך החומרים, המידע והאמצעים המוסדיים והאנושיים שזמינים עבור המשק. התשתיות מספקות את התנאים הנדרשים להתפתחות המשק וההכרחיים לתפקודו. מצבו של המשק תלוי בקיומן ובמצבן של התשתיות, היוצרות את התנאים לצמיחתו.
חשוב להדגיש: כאשר אנו עוסקים בתשתיות אנחנו לא עוסקים רק בכבישים, צנרות ורוחב פס; אנחנו עוסקים בנגישות למידע, למקומות עבודה ולהזדמנויות כלכליות וחברתיות. כאשר אנחנו עוסקים בתשתיות אנחנו עוסקים למעשה בבסיס לאיכות חיים ולקיומם של הוגנות בחלוקת המשאבים הציבוריים ושל שוויון הזדמנויות.
תרומת נייר המדיניות
תשתיות מוגדרות כסך החומרים, המידע והאמצעים המוסדיים והאנושיים שזמינים עבור המשק. התשתיות מספקות את התנאים הנדרשים להתפתחות המשק וההכרחיים לתפקודו. מצבו של המשק תלוי בקיומן ובמצבן של התשתיות, היוצרות את התנאים לצמיחתו.
חשוב להדגיש: כאשר אנו עוסקים בתשתיות אנחנו לא עוסקים רק בכבישים, צנרות ורוחב פס; אנחנו עוסקים בנגישות למידע, למקומות עבודה ולהזדמנויות כלכליות וחברתיות. כאשר אנחנו עוסקים בתשתיות אנחנו עוסקים למעשה בבסיס לאיכות חיים ולקיומם של הוגנות בחלוקת המשאבים הציבוריים ושל שוויון הזדמנויות.
תשתיות פיזיות הן דבר יקר ומסובך לתכנון. תפקודן התקין נדרש על מנת לספק תחרות במשק, וקיומן חיוני כדי לאפשר לאזרחים הזדמנויות שוות ואת האפשרות לקבל גישה לשירותים. ענפי התשתיות הפיזיות הם כמעט תמיד מונופולים טבעיים, בעיקר בשל יתרונות לגודל ועלויות הפיתוח הגבוהות, המהוות חסם לתחרות. מבחינת הממשלה, התשתיות הפיזיות הן צוואר הבקבוק המשמעותי ביותר להשגת מטרות של פיתוח ארוך טווח.
חברות התשתיות הפיזיות מספקות את התנאים הנדרשים לצמיחה כלכלית וההכרחיים לתפקוד הכלכלה בכללותה. מחקרים מראים קשר ישיר בין השקעה בתשתיות פיזיות לצמיחה כלכלית. לתשתיות השפעות עקיפות על הכלכלה וחשיבותן גדולה מערכן הכלכלי. בבדיקה אמפירית שערכה קרן המטבע הבינלאומית בשנת 2014 נמצא, כי כאשר מגדילים את ההשקעה בתשתיות ב-1% לשנה, רמת התוצר בטווח הארוך עולה ב-1.5%, בתנאי שההשקעה נבחרת בקפידה ומבוצעת ביעילות.
סיווג התשתיות
נהוג לסווג את התשתיות לתשתיות פיזיות ולתשתיות רכות. תשתיות פיזיות הן התשתיות הנדרשות לקיום מדינה תעשייתית, טכנולוגית ומודרנית. ענפי התשתיות הפיזיות כוללים תשתיות תחבורה: כבישים, מסילות רכבת, נמלי ים ונמלי אוויר, ותשתיות תחבורה ציבורית, הכוללות שבילי אופניים ומדרכות המתאימות לתנועה רגלית; תשתיות תקשורת: קווית וסלולרית; תשתיות חשמל: ייצור, הולכה וחלוקה; תשתיות מים וביוב: הפקה, הולכה, חלוקה, טיפול בביוב וניהול מי נגר; תשתיות איכות הסביבה: תשתיות לאיסוף, פינוי וטיפול בפסולת, טבע מקומי ושטחים פתוחים, מקומות בילוי ונופש ומגרשי משחקים. הגדרת התשתיות כוללת גם את האמצעים הנלווים הנדרשים להפעלתן ולתחזוקתן.
תשתיות רכות הן תשתיות המסתמכות בעיקר, אך לא באופן בלעדי, על כוח אדם מיומן, כלומר על הון אנושי. תשתיות אלה כוללות את תשתיות החינוך, הבריאות, התרבות, החירום, אכיפת החוק, הממשל והרווחה.
נהוג לסווג את התשתיות גם על פי היבטים נוספים:
תשתיות הניתנות כשירות עד לבית התושבים. השימוש בתשתיות אלה הוא אישי ודורש תשלום יחסי על פי הצריכה. דוגמאות לתשתיות אלה הן חשמל, מים וביוב (התשלום עבור שירות הביוב מגולם בישראל בתשלום המים), ותשתיות תקשורת כגון אינטרנט.
תשתיות ציבוריות, למשל, תשתיות תחבורה כמו כבישים (למעט כבישי אגרה), תאורה, פארקים ועוד. תשתיות אלו עומדות לשימוש הציבור הרחב לאחר השקעה ראשונית בפיתוחן ונדרשת השקעה בתחזוקתן לאורך זמן.
תשתיות אזוריות. תשתיות אלו מאפשרות מתן שירותים אזוריים, למשל שירותי חינוך (בתי ספר, גני ילדים, מוסדות להשכלה גבוהה ומוסדות חינוך בלתי פורמליים), שירותי רפואה (מרפאות ובתי חולים) ושירותי איכות הסביבה (מכלי אצירה לפסולת, גני משחק ופארקים).
מימון התשתיות
תשתיות יכולות להיות ממומנות על ידי המדינה, ממומנות באופן פרטי או בשילוב של השניים דרך שותפות ציבורית-פרטית (Public-Private Partnership). בישראל מקובלים שני מודלים עיקריים לשותפות כזו:BOT (Build Operate Transfer), שבו הצד הפרטי אחראי על המימון, ההקמה, ההפעלה והתחזוקה של המיזם בתקופת הזיכיון. בתקופה זו נהנה הצד הפרטי מהכנסות מהמשתמשים בתשתית, ובתום התקופה חוזרת הבעלות לשותף הציבורי. במודל זה הוקמו מתקני ההתפלה באשקלון, כביש חוצה ישראל צפון והרכבת הקלה בירושלים. המודל השני הוא PFI (Private Finance Initiative), שבו הצד הפרטי מספק את הנכס, השירות או המוצר, אך המימון מתקבל מהשותף הציבורי בצורה שוטפת (כ"דמי שכירות"). במודל זה הוקמו מרכז ההדרכה של משטרת ישראל וכביש 431.
יש לציין, כי תשתיות התקשורת נבדלות במובן מסוים מתשתיות פיזיות אחרות, מכיוון שהתקנתן זולה בסדרי גודל ומימונן הוא פרטי בדרך כלל.
נגישות לתשתיות
נגישות לתשתיות מוגדרת כיכולתם של לקוחות הקצה, המשתמשים, להשתמש בתשתיות באיכות טובה, ברמת אמינות גבוהה ובמחיר נוח לכלל המשתמשים בכל מקום. בהגדרת הנגישות לתשתיות חשוב להבחין בין שני סוגים של חסמים, שמשפיעים על רמת הנגישות:
- חסם כלכלי: חוסר נגישות שנובע מחוסר יכולת כלכלית לממן את השימוש האישי בתשתית, ומתבטא בהיקף שימוש נמוך בתשתית. לדוגמה, חשמל באיכות טובה שמגיע עד לפתח הבית, אך לתושביו אין יכולת כלכלית לשלם עבור החשמל או שהתשלום מהווה נטל משמעותי על משק הבית ומשפיע על גודל החיבור שהתושב בוחר.
- חסם נגישות אבסולוטי: חוסר נגישות שנובע מאיכות התשתית שעומדת לרשות התושבים ואינו תלוי ביכולתם הכלכלית האישית. לדוגמה, ריבוי הפסקות חשמל או קיומה של תשתית אינטרנט קווי באיכות נמוכה, שאינה מאפשרת לימודים, מסחר אלקטרוני או עבודה מהבית, וזאת גם אם לתושבים יש יכולת כלכלית לשלם עבור שימוש בתשתית טובה יותר.
בנייר זה אנו מתייחסים לשני סוגי החסמים.
פערים בנגישות לתשתיות הם ההבדלים שקיימים בין תושבים שחיים בישראל, אשר בשל יכולות כלכליות שונות או בשל איכותן של התשתיות באזורים שונים, יוצרים פער ביכולת להשתמש בתשתיות אלה.
היבטים בבחינת התשתיות
כאשר בוחנים את מצב התשתיות ואת הפערים בנגישות אליהן יש להתייחס לכמה רכיבים:
- האם התשתית מתאימה לביקוש? האם הייצור תואם את הביקוש?
- מהו מצבה הפיזי העכשווי של התשתית ומה יהיה מצבה בעתיד הקרוב? מהו הגיל הממוצע של התשתיות?
- האם השלטון המרכזי והשלטון המקומי מעמידים בהווה משאבי מימון בהתאם לנדרש?
- מהן העלויות לשיפור עתידי של התשתית? האם ההשקעה המתוכננת מספקת על מנת לעמוד בביקוש העתידי? מה הפער בין ההשקעה המתוכננת ובין הנדרש כדי לעמוד בביקוש העתידי?
- מהן היכולות שנדרשות להפעלה ולתחזוקה של התשתית? האם התשתית עומדת בתנאים שהממשלה העמידה להפעלתה? מהו מספר הפסקות השירות בתשתיות הפיזיות וכמה משתמשים מושפעים מכך? (הפסקות חשמל, הפסקות מים, תקלות במערכות טיהור שפכים, סגירת כבישים לצורך תחזוקה ועוד)
- עד כמה מעמיד מצבה הפיזי של התשתית את הציבור בסכנה? מהן ההשלכות של קריסת התשתית?
- מהי יכולתה של התשתית להתמודד עם איומים או עם אירועי קיצון? מהי יכולת ההתאוששות של המערכת?
- באילו אמצעים חדשניים נעשה שימוש לטובת משתמשי התשתית ולשיפור התשתית?
- מהי מידת הריכוזיות בתחומי התשתיות ומהי חלוקת הבעלות?
1.2 פערים בישראל - תמונת מצב
בישראל, שיעור התוצר הגולמי (תמ"ג) נמצא בעלייה גבוהה בהשוואה לשאר המדינות המפותחות. בין השנים 1995 ל-2018 עלה התמ"ג בממוצע ב-3.7%, ובין 2017 ל-2018 ב- 3.4%. שיעור זה הוא גבוה משיעור העלייה במדינות ה-OECD (2.3% בין 2017 ל-2018). בשנת 2020 נמצאה ישראל במקום 37 בעולם בתמ"ג, וזאת לאחר ירידה של 2.5% בתמ"ג בעקבות משבר הקורונה העולמי. לעומת התמ"ג, פריון העבודה (התוצר לשעת עבודה) בישראל נמוך ב-24% בהשוואה למדינות ה-OECD, ופער זה אינו מצטמצם בעשורים האחרונים. הפער בפריון העבודה נובע ממיומנויות יסוד נמוכות של כוח העבודה בישראל ומפיגור ברמת התשתיות וההון העסקי. יתר על כן, לדעת כותבי הדוח בחטיבת המחקר של בנק ישראל, נדרש שיפור בתחומי הרגולציה והבירוקרטיה. מדד ג'יני למדידת אי-שוויון בהכנסות עמד בישראל בשנת 2018 על 0.355 נקודות, בעוד שהממוצע של מדינות ה-OECD עמד על 0.315.
מרכז, פריפריה והפערים ביניהם
הפריפריה בישראל מגוונת ומאופיינת הן באוכלוסיות שהתיישבו בשולי המדינה בתחילת דרכה מתוך מטרה אידיאולוגית או מטרה דמוגרפית-אסטרטגית, ומתגוררות כיום ביישובים בעלי מעמד כלכלי-חברתי גבוה, והן באוכלוסיות מיעוטים וביישובים בעלי מעמד כלכלי-חברתי נמוך, אשר הוקמו על ידי הממשלות לאחר העליות ממדינות ערב.
אזור פריפריאלי מוגדר כאזור המרוחק מאפשרויות )שווקים, מקומות תעסוקה ושירותי בריאות, פעילויות כמו עבודה, לימודים, קניות ופנאי וכו') או מנכסים הקיימים בכל האזורים, כולל האזור עצמו. מדד הפריפריאליות של הלמ"ס נבנה על פי הגדרה זו, במטרה לאפיין את היישובים ואת הרשויות המקומיות לפי מיקומם הגיאוגרפי בטווח שבין הפריפריאלי ביותר למרכזי ביותר.
לעניות דעתנו, בתחום התשתיות הפיזיות מקבל המושג פריפריה משמעות נוספת במונחים של איכות התשתיות והיכולת הכלכלית להשתמש בהן, קרי הנגישות לתשתיות. הסיבה לכך היא שאיכות נמוכה של תשתיות מפחיתה את נגישותם של התושבים למגוון האפשרויות הכלולות בהגדרת הפריפריאליות.
לאי-שוויון בישראל יש כמה היבטים: היבט כלכלי, כלומר כושר ההשתכרות, היבט המיומנויות, כפי שהן מתבטאות בהישגים בלימודים ובמיומנויות שוק העבודה, והיבט ההזדמנויות.
חלק מפערי התשתיות שבהם נעסוק בנייר זה קשורים לפערים שבין אזור המרכז לאזורי הפריפריה. 19.7% מאוכלוסיית ישראל חיים ביישובים פריפריאליים ופריפריאליים מאוד, ועוד 20.7% ביישובים המוגדרים כפריפריאליים באופן בינוני (איור 2). מכאן שבעיית הנגישות לתשתיות, הנובעת מפערים בין המרכז לפריפריה, משפיעה על נתח גדול מאוד של האוכלוסייה.
הפערים בין הפריפריה למרכז אינם רק פערים גיאוגרפיים, אלא גם פערים חברתיים-כלכליים. הפערים בין העשירון העליון לעשירון התחתון בהכנסות נטו גבוהים הרבה יותר מהפערים בהוצאות (העשירון העליון מכניס פי 8.4 מהעשירון התחתון ומוציא פי 2.4 ממנו). בשלושת העשירונים התחתונים, ההוצאה של משקי הבית גבוהה מההכנסה נטו שלהם. ניתן לראות פערים בהכנסות ברוטו בין היישובים הפריפריאליים ליישובים המרכזיים, והבדלים בולטים בין משקי בית ערביים ויהודיים (איור 3).
בישראל, בשנת 2017 הייתה ההכנסה הממוצעת נטו לנפש סטנדרטית בחמישון העליון גבוהה פי 8.6 מההכנסה בחמישון התחתון. פער זה גדול פי 5 מהפער הממוצע במדינות האיחוד האירופי. בישראל חלה אומנם ירידה בשיעור האוכלוסייה הנמצאת בסיכון לעוני, מ-29.6% בשנת 2007 ל-27% בשנת 2017, אך שיעור זה עדיין גבוה בהשוואה לממוצע במדינות האיחוד האירופי – 17%. שיעור הסיכון לעוני הגבוה ביותר נמצא ביישובים פריפריאליים והנמוך ביותר ביישובים מרכזיים (36.9% ו-22.2%, בהתאמה). מבחינת התעסוקה, ניתן לראות שביישובים הפריפריאליים אחוז המועסקים הוא הנמוך ביותר ואחוז הבלתי מועסקים הוא הגבוה ביותר. לעומת זאת, כשבוחנים את המצב ביישובים המוגדרים פריפריאליים מאוד, נמצא שאחוז המועסקים הוא הגבוה ביותר, אפילו מיישובים מרכזיים מאוד, וגם אחוז הבלתי מועסקים הוא גבוה מאוד, יותר מאשר ביישובים הפריפריאליים.
פערי תשתיות פיזיות
בחלק זה של הנייר נפרט את הפערים הקיימים בתשתיות הפיזיות על פי החלוקה הבאה: מים, ביוב וניקוז; חשמל; תשתיות תקשורת; תשתיות סביבתיות ופסולת; ותחבורה. בכל אחת מהתשתיות נפרט את יעדי האו"ם (SDG), אם קיימים בתחום, ואת המדדים שנקבעו על ידי הבנק העולמי, ונשווה בין נתונים בישראל לנתונים במדינות ה-OECD.
מים ביוב וניקוז
אחד מיעדי האו"ם לפיתוח בר-קיימא (6SDG) הוא הבטחת נגישות מלאה ושוויונית של האוכלוסייה למי שתייה ראויים במחיר שווה לכל נפש והבטחת תנאי סניטציה והיגיינה הולמים. בישראל, הזכות למים הוכרה כזכות חוקתית בפסק דין ב-2011, ובשנת 2015 אושרו כללים המקשים מאוד על תאגידי המים לנקוט בפעולה של ניתוק אספקת המים לצרכן בגין חוב.
רשות המים קובעת את תעריפי המים, והם אחידים לכל הצרכנים הביתיים. המחיר הוא מחיר מדורג, על פי היקף הצריכה, ולוקח בחשבון את מספר הנפשות המתגוררות בבית. בין השנים 2010 ו-2020 ירד מחיר המים הנומינלי בישראל בכ-8%, ועלה בכ-8% במדינות שנסקרו.
על פי דוח הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 2019, כל האוכלוסייה בישראל מחוברת לתשתיות מים, קבועות או ניידות (מכליות המספקות מים לכ-80 אלף איש ביישובים הבדואים הלא מוכרים). אחוז האוכלוסייה שאינה מחוברת לטיפול בשפכים ירד מ-6.8% (כ-530 אלף תושבים) בשנת 2000 ל-4.2% ב-2014 (כ-210 אלף תושבים), ומאז ועד 2019 נשאר יציב. רוב התושבים שאינם מחוברים לטיפול בשפכים מתגוררים ביישובים הבדואים הלא-מוכרים ובמזרח ירושלים.
איכות מי השתייה בישראל טובה מאוד (אחוז הבדיקות החריגות נמוך מ-1%), ושיעור האוכלוסייה שחשופה למי שתייה לא בטוחים עומד על 0.4% בלבד. לא נמצאו הבדלים באיכות המים בין האשכולות החברתיים-כלכליים של היישובים ברחבי הארץ.
התאגדות רשויות מקומיות לתאגידי מים במסגרת חוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001, תפסה תאוצה ב-2008, כאשר משרד האוצר החל להטיל סנקציות נגד רשויות שלא הצטרפו לתאגיד קיים וחייב את הצטרפותן. כיום יש בישראל 56 תאגידי מים. מספרם הרב מעמיס עלויות עודפות בהשוואה למבנה מוסדי הכולל 15 תאגידים בלבד, כפי שהוצע בהצעת התקציב 2014-2013, והוא אף גבוה ממספר התאגידים המקסימלי שהוגדר בחוק. רוב התאגידים עומדים היטב במדדים של איכות השירות לצרכנים, אך במדדי עלויות התפעול קיבלו כ-27% מהתאגידים ציון "לא מספק" או נכשל, ובתחום של בטחון מים ומערך חירום קיבלו 9% מהם ציון נמוך או נכשל. רוב התאגידים שקיבלו ציון נמוך או נכשל בחוות הדעת הכללית הם תאגידים הנמצאים באזורי פריפריה.
נמצא מתאם בין אחוז פחת המים לרמה החברתית-כלכלית של הרשות המקומית: הממוצע הרב-שנתי ביישובים לא יהודיים גבוה פי 1.74 מאשר ביישובים יהודיים, ועומד על כמעט 16% מסך תקבולי המים בשנה. פחת המים יכול אף להגיע ל-30% ברשויות במעמד חברתי-כלכלי נמוך, שבהן איכות התשתיות ירודה, והמצב אינו משתפר עם השנים. נתוני השנתון הסטטיסטי 2020 מצביעים על פחת ממוצע של 9.9% מסך כל תקבולי המים בארץ. נתוני פחת המים מדווחים על ידי תאגידי המים לרשות המים ומפורסמים מדי שנה על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אך הדוחות המפורטים אינם חשופים לציבור.
לצד תשתיות המים והביוב יש לקחת בחשבון גם את התשתיות הפיזיות והתכנוניות הנדרשות לניקוז ולניהול מי הנגר. האחריות על ניהול מי הנגר בישראל מתחלקת לשניים: מי הנגר העירוניים מנוהלים על ידי הרשות המקומית, ומי הנגר בשטחים הפתוחים נמצאים בסמכות רשות הניקוז האזורית. כיום יש בישראל 11 רשויות ניקוז, והן ממומנות על ידי משרד החקלאות, הרשויות המקומיות ופרויקטים מניבים שונים. לרוב רשויות הניקוז בישראל אין תוכנית אב להסדרת ערוצי הנחלים בתחומן. תוכנית כזו היא חיונית לצורך ניהול אגני כולל של הנחלים, מתחילתם ועד סופם, כולל ממשקים עם אזור בנוי. לא פעם, היעדר הסתכלות אגנית כוללת מביא לשיטפונות ולהצפות, שלהם עלויות כלכליות וסביבתיות משמעותיות. עם גידול האוכלוסין המשמעותי בישראל, המוביל לתוספת בינוי בשטחים הפתוחים בערים וגם מחוצה להן, לצד התרבות אירועי גשם חזקים וקצרי מועד, האתגר של ניקוז וניהול מי הנגר והפיכתם ממטרד למשאב נעשה קריטי.
חשמל
אחד מיעדי האו"ם לפיתוח בר-קיימא (7SDG) הוא הבטחת הנגישות לתשתיות חשמל בנות-קיימא, במחיר בר-השגה ובאמינות גבוהה. המדד לבחינת היעד מודד את אחוז האוכלוסייה שמחוברת לרשת החשמל ואת אחוז האוכלוסייה שיש לה גישה טובה ואמינה למקורות אנרגיה נקיים, שמבטיחים את בריאות התושבים המשתמשים בהם.
בישראל, חוק משק החשמל, תשנ"ו-1996, נועד להסדיר את פעילות משק החשמל, תוך "הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות והתייעלות אנרגטית", ומחירי החשמל נקבעים על ידי רשות החשמל ובהתאם לכללי משק החשמל (תעריפי חשמל), תשע"ח-2018. מחירי החשמל בארץ נמוכים בהשוואה למחירם במדינות ה-OECD. באמצע שנת 2018 החלה להתבצע בארץ רפורמה במשק החשמל במטרה לשמר את רמת המחירים, ואף להוביל להוזלה ולשיפור השירותים.
בישראל, 100% מהתושבים מחוברים לרשת החשמל. בשנת 2019 היה שיעור ייצור החשמל באנרגיה מתחדשת כ-6% מכלל צריכת החשמל בישראל באותה שנה, כאשר הממוצע במדינות ה-OECD עמד על 26%.
איכות אספקת החשמל ואמינותה נבחנים באמצעות שלושה מדדים: דקות אי-אספקה, כלומר משך ההפרעות או התקלות באספקת החשמל בממוצע לצרכן בשנה; תדירות אי-אספקה, כלומר מספר הפעמים הממוצע שבהן צרכן מנותק מאספקת החשמל; ומשך שיקום האספקה. נמצא שקיים הבדל ניכר בין אזורים שונים בישראל באמינות רשת החשמל. אמינות האספקה בגוש דן גבוהה באופן מובהק מאמינות האספקה בפריפריה: עד פי 2.5 יותר דקות אי-אספקה במחוז דרום; ותדירות ההפסקות גבוהה יותר במחוז דרום, במחוז חיפה ובירושלים בהשוואה למרכז הארץ (איור 4).
חלק ממדדי האיכות והאמינות של האספקה בפריפריה יכולים להיות מוסברים על ידי אופי רשת החלוקה, שמאופיינת בפיזור גיאוגרפי משמעותי ובמרחקים שאינם מאפשרים הטמנת הקווים. מאפיינים אלה קיימים גם במדינות אחרות, אך זה אינו פוטר את חברת החשמל ואת הרגולטור מלנסות לצמצם את הפערים. ביזוריות עתידית מתוכננת של ייצור החשמל צפויה לשפר את אמינות המערכת.
מדד נוסף שיש להתייחס אליו הוא גודל החיבור וניצול ההספק המקומי המרבי. מדד זה יאפשר לקבוע האם אפשר להקים מתקני תעשייה בהספק מצרפי מסוים או האם הרשת ערוכה להעביר הספק חשמל מסוים ממתקן לייצור חשמל (סולארי או אחר).
למרות מחירו הנמוך, חשמל הוא מוצר צריכה בעל אופי רגרסיבי, כך שהנטל הכלכלי של השימוש בחשמל הוא גבוה בשכבות החברתיות-כלכליות הנמוכות. בעשירון התחתון, שיעור ההוצאה על חשמל מכלל הוצאות משק הבית גבוה פי 9.1 משיעור ההוצאה בעשירון העליון. ההנחה, בגובה של עד 1.5%, הניתנת לאוכלוסיות מסוימות במסגרת חוק משק החשמל, תשנ"ו-1996, אינה מפחיתה מנטל זה.
בישראל אין תעריף מדורג לחשמל ביתי כפי שקיים במים, אך קיים תעריף עומס וזמן (תעו"ז), המבטא את עלות הייצור הנורמטיבית בכל שעת ייצור ומאפשר לגבות מחיר בהתאם. אפשרות זו כמעט שאינה מנוצלת על ידי הצרכנים הביתיים.
למרות שהנגישות לחשמל היא צורך בסיסי ומהותי כמו הנגישות למים, אין הכרה בזכות יסוד לחשמל. קיימת בישראל תקופת המתנה לפני ניתוק בשל אי-תשלום חשבון החשמל, וישנן אוכלוסיות החסינות בפני ניתוק, למשל חולים הזקוקים למכשירים חשמליים מצילי חיים.
תשתיות תקשורת
יעד 9SDG לפיתוח בר-קיימא מתייחס לנגישות למידע ולטכנולוגיות תקשורת, והוא כולל, בין השאר, את מהירות הגלישה סלולרית ויציבותה, רוחב הפס ויציבותו ואחוז האוכלוסייה שמכוסה ברשת סלולרית. הבנק העולמי, הנותן מענה לכשלי שוק שאיתן מתמודדות מדינות מתפתחות (אשר אינן זוכות להשקעות מצד השוק הפרטי בשל הסיכון גבוה הכרוך בהשקעה במדינות אלו), בוחן אספקה של אינטרנט במחיר בר-השגה. הוא מתייחס לנתונים לגבי פלטפורמות דיגיטליות של ממשלות, עסקים ואנשים פרטיים, שמשתתפים בצורה מלאה יותר בכלכלה דיגיטלית. שוק התקשורת מאופיין בשינויים טכנולוגיים מהירים, ויכולתו של הצרכן, הן הצרכן הפרטי והן הצרכן העסקי, ליהנות מהיתרונות הגלומים בשימוש בטכנולוגיות מתקדמות תלויה במידה רבה בקיבולת התשתית המשמשת לצריכת השירותים ובאיכותה. הקמת תשתיות פס רחב והרחבת תשתיות התקשורת נמצאו כתורמות לצמיחה כלכלית. צמיחה כלכלית מתאפשרת על ידי עלייה בפריון העבודה ובתוצר, מתן אפשרות צמיחה לעסקים קטנים ובינוניים, עלייה באפשרויות לעבודה וללימודים מרחוק, להרחבת שירותי הרפואה הדיגיטליים ולהפחתת עלויות המחיה.
האינטרנט בישראל הוא אומנם בין הזולים בעולם, אך איכותו נמוכה מהממוצע העולמי. בשנת 2020 הציף משבר הקורונה את הפערים הקיימים בישראל בין המרכז לפריפריה ואת איכות האינטרנט הירודה, שבלטה במיוחד בתקופה זו עקב הצורך המוגבר בנגישות לתקשורת למטרות לימודים, עבודה מרחוק, נגישות לשירותי ממשל ולמידע משפטי ורפואי ועוד. גם בתום המשבר וה"חזרה לשגרה", הביקוש לאינטרנט נשאר גבוה והפערים בנגישות נותרו כשהיו. למרות ההשקעות שהתבצעו בתחום זה, פריסת הסיבים האופטיים בישראל הזמינים לשימוש ללקוחות הקצה עדיין זניחה. ביוני 2020 הייתה מהירות הגלישה הממוצעת באינטרנט קווי בישראל Mbps 99.7, מקום 31 מתוך 174 מדינות. במהירות הגלישה באינטרנט הסלולרי הייתה ישראל מתחת לממוצע העולמי, וזאת למרות שהיא מובילה במספר המנויים: מהירות הגלישה הממוצעת בישראל הייתה Mbps21, בהשוואה ל-Mbps 49.9, מהירות הגלישה הממוצעת במדינות ה-OECD. שיעור המנויים לסיבים אופטיים עד הבית עמד על 2%, לעומת 26.8% בממוצע במדינות ה-OECD. שיעור הנגישות לסיבים אופטיים ביולי 2019 היה 22% ממשקי הבית. על פי הדוחות הכלכליים של פרטנר, נכון לתחילת 2020 היו 34.8% ממשקי הבית בישראל בעלי נגישות לסיבים אופטיים. הפער מלמד על העדפות הצרכנים ועל מחיר השירות. כלומר, למרות שבחלק מהמקומות קיימת גישה לסיבים אופטיים, הצרכנים אינם מתחברים. מדדי איכות השירות של ספקי התקשורת מתפרסמים מדי שנה על ידי משרד התקשורת. על פי דוח ה-OECD לשנת 2020, במדד הנגישות לשירותים, הנמדד על ידי אחוז הנגישות לאינטרנט בפס רחב, הפערים בתוך ישראל גדולים מאוד. הסיבה לפער, בין אם היא תשתיתית או כלכלית ובין אם היא נובעת ממיומנויות נמוכות הגורמות למיעוט בשימוש, לא נבדקה בדוח.
בתחום הנגישות לתקשורת בישראל, למרות העניין הציבורי הרחב, יש מעט מאוד מידע מוסדי הפתוח לציבור. איגוד האינטרנט הישראלי אף הגיש בקשה לקבלת מידע מתוקף חוק חופש המידע על פריסת תשתיות האינטרנט הקוויות והסלולריות, מהירות התעבורה והטיפול בתקלות, אך נענה שמידע זה אינו יכול להיות חשוף לציבור מטעמי בטחון המדינה.
עמותות שונות פועלות בתחומי האוריינות הדיגיטלית וצמצום הפערים בתחום, בשיתוף משרדי ממשלה או באופן עצמאי, ביניהן "מחשב לכל ילד", עמותת "תפוח", עמותת "מחשבה טובה" ואיגוד האינטרנט הישראלי. אי-שוויון במשאבים החברתיים-כלכליים הוא אחת הסיבות לפער הדיגיטלי, לצד שמרנות, חשש מטכנולוגיה, חוסר עניין ועוד. מצד שני, הפער הדיגיטלי עצמו גורם להחרפת אי-השוויון החברתי-כלכלי. לשכבות המבוססות נגישות רבה יותר לעולם המחשבים, וזו מקנה להם יתרון יחסי בעולם ההשכלה, הידע, התרבות והתעסוקה.
סיבה נוספת אפשרית לבעיית הנגישות לתקשורת היא אי-הציות לחוק של חברות התקשורת, אשר לעיתים מטופל בצורת קנסות המוטלים עליהן ולעיתים בדרך של הסכמות בינן ובין משרד התקשורת, ללא עיצומים כספיים.
חלק מן הרגולציה בתחום תשתיות התקשורת מבוססת על חוזים רגולטוריים, למשל בתחום היקפי פריסת תשתיות הטלוויזיה או הסכמות בין משרד התקשורת לחברות האינטרנט לאספקה של מהירות גלישה מינימלית בתמורה לאי-אכיפה בגין הטעיית צרכנים. בסוף 2020 עבר תיקון לחוק התקשורת. תיקון זה נועד להביא לפריסה ארצית של רשת תקשורת מתקדמת, המבוססת על סיבים אופטיים או על טכנולוגיה שוות ערך, שתאפשר גלישה ברשת האינטרנט במהירות גבוהה.
מנהרות תשתית ואיגום תשתיות
מזה עשרות שנים מקובל בעולם לתכנן מנהרות תשתית תת-קרקעיות, המאגמות תשתיות מסוגים שונים. שיטה זו מאפשרת הטמנת מכלול תשתיות במנהרה משותפת. עלות ההקמה היא גבוהה, אך יתרונותיה רבים: קלוּת התפעול והבקרה על התשתית הקיימת, נגישות לצנרת ולתשתיות אחרות, איתור תקלות וכשלים המאפשר היערכות מתאימה בזמן אמת, למשל מתן מענה לתקלות ללא צורך ב"פתיחת כביש" וחסימת עורקי תחבורה, תוואי קיים המקל על הוספת תשתיות עתידיות ואפשרות לבנייה עתידית מעל המנהרה. המנהרות מובילות לחיסכון כלכלי בטווח הקצר והארוך, ויש להן גם יתרונות סביבתיים: אי-תפיסת קרקע על פני השטח, הרחקת הקרינה, צמצום דליפות בצנרת (למשל, בהולכת מים) ועוד. עם זאת, בישראל קיימות מעט מאוד מנהרות תשתית, ביניהן מנהרות העצמאות ובר יהודה בחיפה. תכנון המנהרות דורש תיאום בין גופים רבים והשקעה כספית ניכרת, מה שמהווה חסם להקמת מנהרות נוספות בישראל.
תשתיות סביבתיות ופסולת
תחום הסביבה שזור ברבים מיעדי האו"ם: אנרגיה (7SDG), מגוון ביולוגי (14-15SDG), ערים (11SDG) והתמודדות עם שינויי האקלים (13SDG). בנייר מדיניות זה נתייחס רק להיבטים הנוגעים בתשתיות פיזיות. על פי דוח ה-OECD לשנת 2020, ישראל סובלת מרמת איכות סביבה נמוכה בהשוואה למדינות ה-OECD. המדד שמופיע בדוח הוא רמה ממוצעת של חלקיקים 2.5PM, שמקורם בסופות האבק המאפיינות את האזור ובמקורות כמו תחבורה, תעשייה, הסקה ביתית ועישון. הערכים המופיעים בדוח נמצאים מתחת לרף המופיע בחוק אוויר נקי, תשס"ח-2008. נתוני הדוח מראים גם כי אחוז הפסולת המועברת בישראל למחזור הוא נמוך מאוד, וכ-78% מהפסולת מגיעים בסופו של דבר להטמנה. נתון זה נותר ללא שינוי משמעותי ב-20 השנים האחרונות. למצב זה השלכות סביבתיות מקיפות. בהשוואה למדינות ה-OECD, אשר אחוז המחזור הממוצע שלהן עומד על 46%, ישראל נמצאת מאחור, בפער משמעותי.
על פי פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, על הרשויות המקומיות לפעול לשמירה על איכות הסביבה, להסדרת תשתיות הביוב ושאר מערכות התברואה ולמניעת מפגעים סביבתיים, שעלולים להזיק לבריאות התושבים ולפגוע באיכות חייהם. גורמים רבים משפיעים על יכולתן של הרשויות המקומיות לעסוק בנושאים סביבתיים, ביניהם האיתנות הפיננסית של הרשות המקומית, כוח האדם והתקציב במחלקה לאיכות הסביבה, השתייכותה של הרשות לאיגוד ערים לאיכות הסביבה וקיומן של עמותות העוסקות בנושאים סביבתיים באזור. מצבן של התשתיות הסביבתיות ברשויות המקומיות הערביות, ובכלל זה מערך הטיפול בפסולת, ירוד בהשוואה למצב בכלל הרשויות בישראל. ברשויות מסוימות יש מחסור במתקני קצה לקליטת פסולת (בעיקר פסולת בניין ופסולת גושית), מה שגורם להשלכת פסולת בשטחים פתוחים, לשריפה מכוונת של פסולת ולריבוי מפגעים סביבתיים. בשנת 2019, רק 10% מהפסולת ביישובים באשכולות חברתיים-כלכליים 1 ,3 ו-4 הועברו למחזּור. אחוז מחזור זה הוא נמוך יחסית ליישובים באשכולות האחרים ולממוצע הארצי (24%).
בכל הנוגע לשטחים פתוחים וירוקים לרווחת התושבים, נמצא פער בשביעות הרצון בין יהודים לערבים. על פי הנתונים המוצגים בדוח איכות החיים, קיימות וחוסן לאומי 2019, 69% מהיהודים מרוצים מהפארקים ומהשטחים הירוקים ורק 16% מהערבים.
תקנות התכנון והבנייה (תכן הבנייה) (אצירת אשפה), תש"ף-2019, מגדירות מרחקים מקסימליים למתקני אצירת פסולת למשתמשים לפי ייעוד הבניין. המשרד להגנת הסביבה פועל לצמצום הטמנת הפסולת, ואף הציע חלופות כלכליות לצורך כך באסטרטגיית פסולת 2030. כמו כן, בחוק התכנון והבנייה קיימת התייחסות לתכנון והקצאת שטח עבור שטחים ציבוריים, אך אין הגדרת מינימום או הכרח לשמור על שטחי טבע בתוך הרשות. באשר להיערכות הרשויות לתרחישי משבר האקלים, המאופיינים במזג אוויר קיצוני, כגון התמודדות עם הצפות, שיטפונות, אירועי חום קיצוניים ושריפות, גם בתחום זה ניכרים הבדלים משמעותיים בין הרשויות האיתנות (דוגמת רשויות החברות בפורום ה-15) ובין רשויות מאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים.
תשתיות תחבורה
נושא התחבורה מופיע בכמה מיעדי SDG, ביניהם בתחום הבריאות, בהקשר של הפחתת הקטל בכבישים (3SDG), בתחום התשתיות (9SDG) ובתחום הערים (SDG11). האו"ם שם דגש על תחום התחבורה בהקשר של הפחתת פליטות גזי חממה והפחתת זיהום אוויר. הבנק העולמי, אשר מטרתו להגדיל את השגשוג העולמי ולהופכו לשוויוני יותר, שואף לשפר את הניידות ככלי לשיפור הנגישות להזדמנויות חברתיות וכלכליות.
בישראל, תחום התחבורה הוא חלק ממדדי איכות החיים, הקיימות והחוסן, שכוללים מדד של שביעות רצון מתחבורה ציבורית בשכונה ושביעות רצון ממשך זמן הנסיעה לעבודה. במדינה קטנה כמו ישראל, לתחום התחבורה משמעות מיוחדת מבחינת עלויות חיצוניות, הן בתחום זיהום האוויר והרעש והן מבחינת הפגיעה בשטחים פתוחים ובערכי טבע, השפעה על פריון העבודה ועוד.
ענף התחבורה הוא אחד הענפים הכלכליים המרכזיים במשק, והתפתחותו היא תנאי הכרחי לתפקוד יעיל של משק מודרני וצומח. להשקעה בענף התחבורה פוטנציאל משמעותי לשיפור רווחת אזרחי המדינה, ואף לצמצום פערים חברתיים וכלכליים. איכות התחבורה הציבורית היא אחד המדדים העיקריים לקביעת דרגת הפיתוח של המדינה. התבססות על תחבורה פרטית ואיכות נמוכה של תחבורה ציבורית מנציחות את הפערים בין המרכז לפריפריה ואת פערי ההזדמנויות בין אוכלוסייה שיכולה להרשות לעצמה להחזיק ברכב ובין זו שידה אינה משגת.
בהשוואה לשאר מדינות ה-OECD, בישראל יש מחסור בתשתיות, ובייחוד בתשתיות תחבורה ציבורית במטרופולינים, עקב השקעה ציבורית מועטה מאוד בתחילת המאה ה-21. דוח מיוחד של מבקר המדינה מצביע על כמה מהמאפיינים של המחסור בתחבורה ציבורית בישראל, ביניהם היקף נמוך, מחסור בתשתיות, היעדר תכנון, מיעוט נתיבים המיועדים באופן בלעדי לתחבורה ציבורית ועוד. צפיפות כלי הרכב בישראל היא הגבוהה ביותר מבין מדינות ה-OECD. על פי דוח התחרותיות של הפורום הכלכלי העולמי, ישראל מקבלת ציון 4.6 מתוך 7 באיכות הכבישים, ו-3.7 מתוך 7 באיכות שירות הרכבות.
בישראל, רוב השימוש בתחבורה הוא לנסיעה למקום התעסוקה (יוממיות). בין השנים 2016-2006 גדל מספר העובדים מחוץ ליישוב מגוריהם ב-53%, כלומר, מספר הנסיעות הבין-עירוניות גדל ואיתו משך זמן ההגעה לעבודה. על פי נתוני הלמ"ס לשנת 2019, כמעט 80% מהנוסעים שנוסעים לעבודה מעל 45 דקות אינם מרוצים ממשך הזמן הגעה לעבודה.
הממצאים מלמדים כי ביישובי הפריפריה הגיאוגרפית, בעיקר במחוז צפון ובמחוז דרום, ובפרט ביישובים הערביים, קיימת תלות בשירותי ההסעות שמספקים המעסיקים הגדולים. ביישובים הערביים הנגישות לתחבורה ציבורית נמוכה אך נחיצותה גבוה, וזאת לעומת היישובים החרדיים, שבהם הנגישות לתחבורה ציבורית גבוהה יותר. הנגישות לתחבורה ציבורית יורדת ככל שמתרחקים ממרכזי המטרופולינים, והיישובים המתאפיינים בנגישות נמוכה מרוכזים בפריפריה ובשולי גוש דן. הנגישות היחסית של התחבורה הציבורית אינה עולה על 0.5 בקרב 60.4% מהמועסקים בארץ.
בהשוואת מדדי שירות התחבורה הציבורית בצמדי יישובים יהודיים וערביים, הדומים זה לזה במדד הפריפריאליות ואף ברמה החברתית-כלכלית, עולה שקיימים פערים ניכרים בין היישובים, לטובת היישובים היהודים (איורים 6 ו-7).
התחבורה הציבורית בישראל נסמכת ברובה על אוטובוסים. דרישות התכנון של הקווים והסטנדרטים לשירות נקבעו על ידי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים והרשות הארצית לתחבורה ציבורית, והן מופיעות במכרזי המפעילים השונים, תוך שמירה על גמישות שנועדה לתת מענה לצורכי המקום והאוכלוסייה.
1.3 הנגישות לתשתיות כבעיה ציבורית
עד כאן הצגנו את מצבן של התשתיות בישראל בהשוואה למדינות ה-OECD, את פערי התשתיות בין הפריפריה למרכז ואת הקשר בין מצב התשתיות לשוויון הזדמנויות, לתעסוקה ולאיכות חיים. הצבענו על כך שהציבור שנפגע מהיעדר נגישות מספקת לתשתיות הוא מגוון ורב, ועמדנו על כך שהיעדר הנגישות היא בעיה ציבורית, הנוגעת לכולם. במקרים מסוימים, היעדר הנגישות נובע ממחסור באמצעים הכלכליים של הפרט, אולם לא תמיד. למשל, המחסור בתחבורה ציבורית והעומס בכבישים משפיע על כלל האוכלוסייה, וזאת דרך השפעה על המשק כולו, למשל בדמות השפעה על פריון העבודה. למרות שבחלק מהמקרים כבישי אגרה מייצרים אלטרנטיבה למי שידו משגת, בעיית התחבורה בישראל מעמיקה את הפערים החברתיים-כלכליים. כך גם מצב תשתיות האינטרנט שאינו תלוי הכנסה. ראינו כי מחירי התשתיות נמוכים בהשוואה לעולם, אך עדיין, במקרים מסוימים, מהווים נטל כלכלי כבד על משקי הבית, ובמקרים רבים איכות התשתית נמוכה מזו שבמדינות ה-OECD.
סוגיה חשובה נוספת, ההופכת את בעיית הנגישות לתשתיות לבעיה ציבורית, היא ההשפעות החיצוניות. למשל, ההשפעות החיצוניות של הפקקים מתבטאות בזיהום אוויר וברעש; בהשפעה על זמן מעבר סחורות, אובדן שעות עבודה וירידה בפריון; בריבוי כבישים מוטי רכב פרטי, הגורם לפגיעה בשטחים הפתוחים ולתפיסת שטחים לחניה בערים, וזאת מעבר להשפעות הכלכליות הרוחביות.
מכיוון שמדובר בתשתיות שהן מונופול טבעי, בהיעדר רגולציה אפקטיבית נוצר כשל שוק שהשוק הפרטי אינו יכול לפתור. במקרה של תשתיות פיזיות, כוחות השוק עצמם ומנגנוני ההיצע והביקוש אינם מובילים להקצאת המשאבים היעילה ביותר ולאספקה המיטבית של מוצרים ושירותים. התשתיות הפיזיות הן גם מוצרים ציבוריים, ולכן איכותן הופכת לבעיה ציבורית, מכיוון שיש להן תועלת קולקטיבית (למשל שטחים פתוחים לטובת הציבור, שירותי המערכת האקולוגית כמו ויסות טמפרטורה, טיהור אוויר, בידוד מרעש ועוד, או עלייה בפריון העבודה כתוצאה מהפחתת גודש נסועה [קילומטרז'], גודש תחבורתי או פקקי תנועה) או פוטנציאל לייצר נזק קולקטיבי (למשל זיהום אוויר ורעש). כמו כן, חלק מהתשתיות הן ציבוריות, ובהן תוספת משתמשים לא מובילה לתוספת עלות.
כפי שהראינו, הבעיה היא בעיה חמורה. הפערים הם פערים משמעותיים, הן בהשוואה למדינות ה-OECD והן בהשוואה פנים-ארצית. הבעיה היא גם בעיה מתמשכת. ממשלות רבות עסקו בה בצורות שונות וניסו לטפל בה באמצעות כלי מדיניות שונים. אין ספק כי בתחום זה על הפתרון להיות פתרון ממשלתי, שכן פתרון כולל ושיטתי בתחומי התשתיות אינו יכול להגיע מהשוק הפרטי.
קצב גידול האוכלוסייה בישראל הוא גבוה מאוד (1.7% בשנה, נכון לשנת 2020), מה שאומר שהשימוש בתשתיות ילך ויגבר. גם חוסר התאמת התשתיות למשתמשים צפוי להחריף והפערים עלולים להתרחב עוד יותר. גם שינויי האקלים הנצפים כיום והחזויים בעתיד צפויים להשפיע במידה ניכרת על התשתיות ולהרחיב עוד יותר את הפערים בין המרכז לפריפריה. איתנותן ועמידתן של התשתיות הפיזיות בתנאי האקלים המשתנים היא קריטית להבטחת איכות חיים טובה לתושבי ישראל.
לסיכום, הפערים בנגישות לתשתיות הם סמן לבעיית אי-השוויון ואיכות החיים בישראל. זו היא בעיה ציבורית מובהקת, שבאחריותה של הממשלה לפתור, אולם היא אינה נמצאת על סדר היום הציבורי.
1.4 המדיניות הנוכחית
החתירה לשוויון מצוינת בצורה מפורשת כבר במגילת העצמאות: "מדינת ישראל... תשקוד על פיתוח הארץ לטובת כל תושביה; תהא מושתתה על יסודות החירות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל; תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין".
מאז מגילת העצמאות, נושא השוויון מופיע בכמה מחוקי ישראל. למשל, בחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953, מצוין שמטרתו היא "להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה, לאפשר להם להתפתח על פי דרכם וליצור אווירה המעודדת את השונה והתומכת בו". בחוק ביטוח הבריאות הממלכתי, תשנ"ד-1994, מצוין כי ביטוח הבריאות "יהא מושתת על עקרונות של צדק, שוויון ועזרה הדדית". צמצום העוני והאי-שוויון באמצעות קידום חקיקה מופיע גם כאחת ממטרותיו של הביטוח הלאומי. יעד ברור בתחום החתירה לשוויון אפשר לראות בספר תוכניות העבודה של הממשלה. למשל, משרד הבריאות מגדיר "עמידה באמות מידה של זמינות, איכות, נגישות ושירות, תוך צמצום האי-שוויון" (יעד 1.1). יעדים של צמצום פערים וחתירה לשוויון נמצאים גם בהצהרות מנכ"לי משרדי ממשלה אחרים. נראה שלאורך השנים שזור נושא צמצום הפערים בין הפריפריה למרכז במצעי המפלגות השונות, ונדמה כי בעיה זו נתפסת ומוגדרת כבעיה לאומית.
ישראל איננה ייחודית ברצונה לצמצם פערים. פערים חברתיים-כלכליים מאפיינים מדינות רבות, אשר גם הן מצהירות על חשיבות הטיפול בבעיה ומשקיעות משאבים לצמצמה. אולם בישראל, למרות העיסוק באי-שוויון, יש מעט מאוד הגדרות קונקרטיות של איזה פער יש לצמצם, מהם המדדים לבחינת ההצלחה ומהם הכלים לעשות זאת. כמו כן, לא נקבעו יעדים רוחביים לטווח הארוך או הבינוני שנוגעים לאי-שוויון.
עיקר השיח של ההנהגה הישראלית על אודות הצלחת המדיניות הכלכלית והסימנים לאיכות החיים בישראל עוסק בנתוני הצמיחה הכלכלית, בעליית מדד המחירים לצרכן, בשיעור התעסוקה ועוד. לראיה, בתוכנית העבודה של משרד האוצר לשנת 2019 נכתב כי העדות להצלחת המדיניות הכלכלית היא "העלייה בדירוג האשראי של מדינת ישראל, השיפור באבטלה, השיא בתעסוקה והצמיחה הכלכלית בקצב מהמהירים במדינות ה-OECD". למרות זאת, על אף השיפור במדדים הנ"ל, נראית ירידה מזערית ברמת אי-השוויון (מדד ג'יני ברוטו) ושיעור הצמיחה בפריון נע סביב 1%. הפער בפריון העבודה נובע ממיומנויות יסוד נמוכות של כוח העבודה בישראל, מפיגור ברמת התשתיות, אך גם מהנטל הבירוקרטי. שיעורי ההשקעה בישראל נמוכים משמעותית בענפים בלתי סחירים, כגון בנייה, מסחר, אירוח וכו'. גם פריון העבודה בענפים אלו נמוך בהשוואה למדינות ה-OECD. כפי שהראינו לעיל, מצבנו במדדים אלו בהשוואה לעולם אינו משביע רצון.
לאורך השנים, מדיניותן של ממשלות ישראל לגבי צמצום הפערים בין המרכז לפריפריה הייתה כללית מאוד ופעלה בשני אפיקים במקביל. אפיק אחד הוא תקצוב תוכניות, מימון פרויקטים, הגדרת סעיפי תקציב ייעודיים במשרדים הקיימים והקמת משרד מובחן – המשרד לשוויון חברתי – המופקד על מימוש חלק ניכר מהחלטות הממשלה הנוגעות לנושא. האפיק האחר הוא מתן הטבות מס והטבות אחרות לתושבים ולעסקים בפריפריה, על מנת למנוע אבטלה ולשמר את תעסוקת התושבים. הסיוע המיועד לפריפריה ניתן בעיקר לרשויות המקומיות או האזוריות המוגדרות כאזורי עדיפות לאומית, ולאזורים בעלי רמת פריפריאליות גבוהה, המחושבת על פי מדד הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. סיוע נוסף שכדאי להזכיר כאן הם מענקי האיזון שניתנים לרשויות מקומיות במטרה לשפר את מצב ההכנסות של רשויות שהכנסותיהן העצמיות אינן מאפשרות להן להעניק סל שירותים בסיסי לתושביהן. הרוב המוחלט של הרשויות בישראל מקבלות מענק זה.
החינוך והתעסוקה הם שני התחומים העיקריים שבהם נוהגים לדון ולעסוק בהקשר של פערים בין פריפריה למרכז, והם המשפיעים ביותר באופן ישיר על ההכנסות מעבודה ועל הצמיחה. הנושא של תשתיות פיזיות כמכלול, לעומת זאת, כמעט שאינו מדובר ואינו נידון כאמצעי לצמצום פערים. לעניות דעתנו, במדינה קטנה כמו ישראל אין סיבה ממשית לפערים מהותיים באיכות התשתיות הפיזיות בין אזורים שונים בארץ ובין אוכלוסיות שונות. אין סיבה שפערים אלו יהוו חסם להזדמנויות עבור תושבי הארץ המתגוררים מחוץ לגבולות מחוז מרכז או תל אביב.
מדיניות כלכלית
מאז אמצע שנות ה-80 מיישמת ישראל מדיניות כלכלית שמרנית. מדיניות זו מונעת השקעה משמעותית בתשתיות, על אף שתרומתה של השקעה זו לצמיחה ולהגדלת הפריון מוכחת. אחוז ההשקעה הציבורית מתוך התמ"ג הוא נמוך בהשוואה למדינות ה-OECD, ואף נמצא בירידה בשנים האחרונות. מדוח בנק ישראל לשנת 2019 עולה, כי בעשורים האחרונים מוציאה הממשלה בישראל פחות מהמדינות המפותחות האחרות על החינוך לכל ילד, ומשקיעה פחות במלאי ההון הציבורי ובתשתיות. על אף שבשנים האחרונות ההשקעה בתשתיות התחבורה בישראל דומה לשיעור ההשקעה הממוצע במדינות ה-OECD, אין בזה די על מנת לצמצם את הפערים החריפים שנוצרו בעבר ושממשיכים להתרחב לאור גידול האוכלוסייה. על מנת לצמצם את הפערים נדרשת מדיניות שתרחיב את ההשקעות ואת הצריכה הממשלתית. על פי דוח בנק ישראל, כ-10 עד 20 שנים יחלפו עד שייראו סימנים לשיפור בפריון העבודה כתוצאה מהשקעה בתשתיות פיזיות. יחד עם זאת, העלייה הצפויה בפריון היא משמעותית: מדיניות תקציבית מרחיבה צפויה להביא לעלייה של 7% בפריון ולעלייה של 7% בתמ"ג.
עד שנות ה-80 היו רוב ענפי התשתיות הפיזיות בידי חברות ממשלתיות או נוהלו ישירות על ידי גופים מנהליים של משרדי הממשלה. ב-15 השנים האחרונות עברו רבים מהענפים רפורמה, וכיום הם נשלטים בידי חברות ממשלתיות, חברות פרטיות וגופים בשותפות ציבורית-פרטית (PPP). השוק הישראלי, הקטן בהיקפיו, נשלט ברובו בידי מספר קטן של בעלי הון. מצב זה יצר עם השנים תחרות מועטה מאוד גם בתחומי התשתיות הפיזיות שהופרטו. תחרות מועטה גורמת לירידה בחדשנות, לצמיחה איטית ומועטה ולפגיעה בשירות שהציבור מקבל, וזאת מכיוון שהשירותים ניתנים על ידי חברה פרטית, שדואגת בראש ובראשונה לרווחיה ולא לרווחת הציבור. תחרות נמוכה וריכוזיות מובילים בסופו של דבר גם לעליית מחירים. מכיוון שהבעלות על תשתיות בישראל היא פרטית בחלקה הגדול, ירידת מחירי החשמל, למשל, לא הובילה לירידה במחירי המים או במחיריהם של מוצרי צריכה אחרים, שנהנו בתורם מירידת מחירי הייצור.
כשלי משילות
אי-משילות מוגדרת כחוסר היכולת לעצב מדיניות ציבורית וליישמה בצורה אפקטיבית ולאורך זמן. במקרה של אי-משילות נצפה שהשחקנים השונים בזירת המדיניות הציבורית יעדיפו שיקולים קצרי טווח על פני שיקולים אסטרטגיים ארוכי טווח, השעונים על אידיאולוגיה סדורה. כך, גם אם קיימת מוטיבציה לקדם רעיונות ורפורמות שהמניע להם הוא אידיאולוגי, מקבלי ההחלטות בישראל מתקשים לקדמם עקב התנאים המבניים.
כשלי משילות קיימים בתחומים שונים, ביניהם בתחום התשתיות הפיזיות. כשלי מדיניות אלה תורמים לפערים בין המרכז לפריפריה, שעליהם הצבענו בנייר זה. להלן נציג סימנים לכשלי משילות מסוגים שונים ונציג דוגמאות מתחומי התשתיות. בעזרת דוגמאות אלה נסביר כיצד ניסו הממשלות לשפר את המצב, נבהיר כיצד נוצרה הזנחה ארוכת שנים, שהתקציבים הנוכחיים אינם מספיקים על מנת לצמצם את הפערים שנוצרו במהלכה, ונעמוד על המקומות שבהם המדיניות אינה משיגה את התוצאה הרצויה. דבר אחד ברור עולה מן הניתוח הנוכחי: פערי הנגישות לתשתיות אינם מטופלים בצורה רוחבית ושיטתית, אין ראייה כוללת ומתכללת של הבעיה והשלכותיה, ובמקרים רבים ההתמודדות היא באופן נקודתי או אד-הוק בעקבות משבר.
החלטות שנועדו לתקן עוולות היסטוריות בהקצאת משאבים
הפערים בין הפריפריה למרכז ובין אוכלוסיות שונות בישראל נוצרו באופן היסטורי כתוצאה מעיוותים בהקצאת משאבים. למשל, פער במענקי האיזון בין יישובים יהודיים לערביים, שהגיע ל-13% בשנת 2004 וצומצם ל-6% בשנת 2007. מקורם של הפערים בנגישות לתחבורה בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הלא יהודית הוא, בין היתר, הזנחה ארוכת שנים של תשתיות הכבישים, תשתיות התחבורה הציבורית ושירותי התחבורה הציבורית, בעיקר ביישובים הלא יהודיים. ועדת אור, שפעלה לאחר אירועי אוקטובר 2000, המליצה לטפל בדחיפות בקיפוח המגזר הערבי, בעיקר בנושא הקרקע והבינוי.
במהלך עשר השנים האחרונות הוקצו מעל ארבעה מיליארד שקלים לתוכניות שונות לקידום הנגב באמצעות כמה החלטות ממשלה. לאחר שנים של הקצאה לא שוויונית בתחומים כגון תחבורה ציבורית ביישובים ערביים, בדצמבר 2015 התקבלה החלטת ממשלה מספר 922 "לפיתוח כלכלי בחברה הערבית בשנים 2020-2016". החלטת הממשלה תוקצבה בתקציב משמעותי מאוד, ונועדה לתקן אפליה ארוכת שנים ולהוביל לצמצום פערים בתחומי התעסוקה, החינוך ושוויון ההזדמנויות באמצעות הקצאת תקציבים למעונות יום ולתחבורה ציבורית. עדויות לצמצום הפערים בתחום התחבורה הציבורית כבר נראות בשטח, אך על פי עמותת סיכוי, במנגנון בדיקת הצלחת התוכנית יש פגמים. בין היתר, התוכנית מקצה תקציב לשדרוג הכבישים החוצים את יישובי המיעוטים במטרה לשפר את זרימת התנועה דרך היישובים ולהגביר את רמת הבטיחות. במסגרת החלטה 922 הוקצו תקציבים מהקרן לשטחים פתוחים, אך קבלתם מותנית בהגשת בקשה על ידי הרשויות המקומיות, שפעמים רבות מתקשות בהגשת בקשות לתקציבים מסוג זה. על פי ההחלטה, 50% מסך כל המענקים להקמה ולשדרוג מערכות ביוב יוקצו ליישובי המיעוטים. ההחלטה כללה גם הקמה של מנגנון בקרה ובדיקת הצלחת התוכנית, ומשרד האוצר אף הקצה למטרה זו 10 מיליון ש"ח לתקופה של חמש שנים. בשנת 2020, בתום תקופת התקצוב, ניתנה הארכה להמשך התוכנית עד תום 2021. לאחר סיום התקופה אפשר יהיה למדוד את הצלחת התוכנית בצמצום פערים.
החלטות שאינן משיגות את התוצאה הרצויה
משרדי הממשלה מפתחים תוכניות אסטרטגיות ככלי לתכנון לטווח בינוני ולטווח ארוך. פעמים רבות, למרות קיומן של תוכניות אסטרטגיות מקיפות, אין ביטוי לכך ברגולציה מחייבת. למשל, בהתאם לניסיונן של מדינות אחרות, קבעה ישראל בתוכנית האסטרטגית בשנת 2012 יעדים אסטרטגיים לפיתוח התחבורה הציבורית בישראל עד שנת 2030. אולם לתוכנית זו אין תוקף סטטוטורי ולכן היא אינה מחייבת. כבר בשנת 2016 כתב משרד מבקר המדינה, כי אף שמשרד התחבורה היה ער לצורך בשיפור מערכת התחבורה הציבורית בישראל, במשך שנים רבות הוא לא טיפל כראוי ביישום ההמלצות שפורטו בתוכניות שהוא עצמו הכין, ואלה לא יושמו כלל או יושמו בהיקף חלקי ובקצב איטי. מניתוח שערך בנק ישראל עולה, שרוב התוכניות הקשורות לתשתיות התחבורה חורגות מלוח הזמנים המתוכנן, ולכן מובילות להשקעה נמוכה יותר בטווח הבינוני. בנוסף, בנק ישראל מצביע על כך שהחריגה מלוחות הזמנים בפיתוח תשתיות התחבורה גוררת פגיעה גם בתכנון מגורים ועסקים בשל היעדר גישה למקום. כמו כן, השקעה גדלה והולכת בהקצאת תקציבים לכבישים ושיעור מיסוי גבוה על רכבים פרטיים מגבירים את תלות הממשלה בהכנסות ממיסוי על רכב פרטי. הגברת תלותם של המשתמשים הפרטיים ברכב פרטי מגדילה את הפערים החברתיים ומונעת הזדמנויות ממי שידו אינה משגת. בעיה נוספת בתחום התחבורה היא החרפת הפער בין הפריפריה למרכז כתוצאה מהקצאת משאבים משמעותיים וקידום תחבורה ציבורית פנים-עירונית באופן בלעדי כמעט במטרופולין תל אביב.
לאורך השנים ניתן לראות רפורמות שאינן מייצרות תוצאות מספקות. למשל, בתחום המים, משנת 2006 מעודדת מדיניות הממשלה תאגוד אזורי והעברת האחריות מהרשויות המקומיות לתאגידים. בשנת 2013 נקבעה בחוק חובת תאגוד אזורי, אך המועד ליישומה נדחה שוב ושוב. יש הטוענים כי גישת התכנון "מלמעלה למטה", ללא התחשבות בצורכי הרשויות, הוביל לכשל ביישום. למרות שהחוק הגדיר מספר מרבי של 30 תאגידים, בפועל קמו 56, שמעניקים שירות לכ-95% מהרשויות המחויבות בתאגוד. מאמצע 2013 עד סוף 2019, במשך כשש וחצי שנים, על אף ניסיונות חוזרים ונשנים, ועל אף שהציעה מענקים לתאגוד אזורי, לא הצליחה רשות המים להביא לידי יישום אף לא אחד ממתווי התאגוד האזורי שהציעה, וזאת בשל התנגדותם של רוב הרשויות המקומיות, של התאגידים ושל מרכז השלטון המקומי. בנוסף, למרות הקמת תאגידי המים, עדיין ישנם פערים באחוז דלף המים בין האזורים השונים. כאמור, הדלף מעיד על מצב תשתיות המים. כמו כן, ריבוי התאגידים מוביל לעלויות גבוהות וביצועיהם של חלק מהתאגידים לוקים בחסר. מתוך תקציבי ההטבות לאוכלוסיות הזכאיות להנחה, רק 60% נוצלו. מהתקציב המיועד לתמרוץ תאגוד נוצלו רק 57%. על ידי שימוש בשיטה מחקרית, הלוקחת בחשבון תפוקות איכותיות ולא רק עלויות אספקה, ניתן להראות כי רק 60% מהתאגידים הפועלים היום הם יעילים. גם בתחום הניקוז נוצל אחוז נמוך מאוד מהתקציב שהוקצה בהחלטת ממשלה 959: בין 0% ל-26.6% בלבד.
דוגמה נוספת היא הרפורמות בשוק התקשורת, שלא הובילו לשינויים משמעותיים באיכות התשתית ובמספר הצרכנים המשתמשים בפועל באינטרנט בפס רחב. משרד מבקר המדינה מצביע על כשלים משמעותיים בפעולות שביצע משרד התקשורת ברפורמה לביטול ההפרדה המבנית: הסתמכות על מידע לא מגובה, אי התייעצות עם אגף התקציבים ועוד. חובת האוניברסליות, שהושתתה על בזק והוט בעבר, לא הובילה בפועל לפריסה טובה של רשת פס רחב בכל הארץ, ואף בוטלה בעדכון חוק התקשורת בסוף שנת 2020. סימנים לתחילת פריסה מהירה ונרחבת בעקבות עדכון החוק ניתן לראות בתחילת 2021. בתחום התקשורת יש לציין גם את בעיית אי-הציות של חברות התקשורת, כלומר אי עמידה בתנאים שהציב הרגולטור (בין היתר באיכות השירות), אשר גם לה חלק באיכות הירודה של השירות והתשתית.
מחסור בנתונים אמינים ושיטתיים
למרות העיסוק התקשורתי והציבורי בנושא התשתיות הפיזיות ומצבן, מקורות המידע בנושא מבוזרים והנתונים אינם נאספים באופן שיטתי, מה שמוביל לפערי ידע משמעותיים. הגוף שאחראי על איסוף הנתונים בישראל, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), אוסף נתונים חלקיים ומצומצמים בלבד בתחום התשתיות הפיזיות, שאינם מאפשרים לקבל תמונת מצב מלאה ומקיפה.
בנוסף, דוח מבקר המדינה לשנת 2014 מציין שהלמ"ס לא גיבשה תוכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך, כפי שהיא עצמה קבעה שיש לעשות. ביקורת נוספת היא שהלמ"ס אינה מעבירה את מלוא הנתונים שדורש ה-OECD בנושאים החיוניים לקובעי המדיניות בארץ ובעולם. בדוח הופיעו כשלים נוספים, כמו זמני ביצוע ארוכים בכמה פרויקטים ואי כתיבת תוכנית עבודה מפורטת, הכוללת משימות מפורטות.
במקרים מסוימים, הנתונים היחידים שקיימים נאספים על ידי חברות התשתית הפרטיות, ובשל כך חלקם אינם נגישים לציבור ואמינותם אינם ידועה. לדוגמה, בקשת איגוד האינטרנט הישראלי למידע, בהתאם לחוק חופש המידע, לגבי פריסת האינטרנט בפס רחב בישראל, נענתה בשלילה על ידי משרד התקשורת; הנתונים על דלף מים אינם חשופים לציבור, למעט פרסום שנתי של מיצוע. רשות המים מקבלת את הנתונים מתאגידי המים, והלמ"ס מפרסמת מיצוע אחת לשנה; הנתונים על איכות החשמל מרוכזים אך ורק בידי חברת החשמל; וישנן דוגמאות רבות נוספות.
הקמת תשתיות, הפעלתן ותחזוקתן דורשת משאבים כספיים של משרדי ממשלה שונים. המידע על תכנון וביצוע פעילויות אלה משתקף בהיקף התקציבים המוקצים, בחלוקתם ובניצולם. המידע על הקצאות תקציבי הממשלה וחלוקתם בין משרדי הממשלה השונים שקופים לציבור, וכך גם העברות תקציבים ממשרד למשרד. יחד עם זאת, הנתונים על ניצול התקציב, המרוכזים באגף החשב הכללי באוצר, זמינים לציבור אבל מורכבים להבנה. כך גם נתוני הלמ"ס. הם אומנם פתוחים לציבור, אבל קשים לקריאה, והחיפוש במאגר הנתונים המקוון של הלמ"ס הוא משימה מורכבת מאוד. כתוצאה מחוסר הנגישות לנתונים, פעמים רבות מי שלוקח את היוזמה לאיסוף, עיבוד ופרסום הנתונים בצורה ברורה לציבור ולמקבלי ההחלטות הם ארגוני המגזר השלישי. ארגונים אלו נוטים להתרכז בתחום צר, הן בשל מטרת פעילותם והן בשל מגבלת המשאבים שעומדים לרשותם. כתוצאה מכך, הנתונים עלולים להיות חלקיים, והממשלה אינה יכולה להסתמך עליהם כמקור מידע לניתוח ובקרה על פעילותה, בוודאי לא כמקור עיקרי (מה גם שלמגזר הציבורי יש רתיעה טבעית ממתנגדיו או ממבקריו, כך שהסבירות שישתמש במידע שנאסף על ידם אינו גבוה). כל אלה מדגישים את הצורך באיסוף ובפרסום שיטתי של הנתונים הקשורים לתשתיות הפיזיות על ידי גוף ממשלתי בלתי תלוי, המדווח לוועדה קבועה בכנסת ומפרסם את נתוניו לציבור ולמקבלי ההחלטות באופן שוטף.
נראה אפוא שממשלת ישראל אינה דורשת מספיק מהגורמים המקצועיים ואינה מתקצבת אותם בצורה מספקת על מנת שיוכלו להציג מידע מהימן על מצב התשתיות בישראל. מצב זה אינו מאפשר לבחון את מדיניות הממשלה ואת ביצועיה באופן שוטף. דוגמה מייצגת נוספת היא משך הזמן שלוקח לממשלה לפרסם נתונים חיוניים: נכון למועד כתיבת נייר זה, ספר תוכניות העבודה האחרון שפורסם הוא זה של שנת 2019. במצב כזה, האפשרות לבצע מעקב ראוי על פעילות הממשלה והצלחת תוכניותיה הוא נמוך מאוד.
חסמים ברמת הממשלה והרשויות המקומיות
החלטות ממשלה הן ביטוי למדיניות הממשלה ולמטרותיה ומהוות סמן להקצאת משאבים לטובת יישומן. יחד עם זאת, משילות אפקטיבית אינה נמדדת רק בעצם קבלת ההחלטות, אלא גם במידת יישומן. בנוסף, משילות נמדדת גם ביכולתן של הממשלות לבחון את מימוש החלטותיהן ולהפיק לקחים. חסמי ביצוע של החלטות הממשלה קיימים הן ברמת השלטון המרכזי והן ברמת השלטון המקומי, הן בשלבי גיבוש ההחלטות והן בשלבי מימושן. חולשתן של חלק ניכר מהרשויות המקומיות מציבה אתגר ביישומן של החלטות הממשלה, בוודאי כאשר לממשלה אין מהלך סדור של בקרה יישומית על החלטותיה. בדוח שהוגש למרכז השלטון המקומי בשנת 2015, נכתבו הדברים הבאים: "...מטרידה עוד יותר העובדה שלא קיים מעקב מסודר אחר יישום החלטות הממשלה בכלל וההחלטות הקשורות לאוכלוסייה הערבית בפרט. קיים ריבוי משרדים ממשלתיים הקשורים בהחלטה ממשלתית אחת, ולא מתקיימים פיקוח, מעקב ובקרה של ביצוע החלטות הממשלה השונות לאחר קבלתן".
הרשויות המקומיות הן האחראיות על הקמתן ותחזוקתן של חלק מהתשתיות הפיזיות, ונראה שפערים במעמדן החברתי-כלכלי של הרשויות ובהכנסותיהן מייצרים הבדלים גם באיכות התשתיות שבתחומן. פער זה ניכר בתחום הפסולת, בשטחים הציבוריים ובאיכות הכבישים. בשנת 2003, בעקבות קיצוץ במענק האיזון לרשויות המקומיות, פחתו הכנסות הרשויות בצורה רוחבית ונפגע סל השירותים שהרשויות החלשות יכולות להעניק לתושביהן. כתוצאה מכך נפגעה גם ההשקעה בתשתיות הפיזיות שבתחומן. תקצוב הרשויות המקומיות בשיטה של מימון תואם (מצ'ינג, שבה הרשות נדרשת להשלים את תקציב המשרד הממשלתי) פוגע גם הוא ביכולתן של הרשויות החלשות לבצע פרויקטים בתחומן ולשפר את התשתיות, הן הפיזיות והן הרכות.
מדיניות שאינה מותאמת לצורכי השטח
מסמכי ביקורת, הן של מבקר המדינה והן של ארגונים מהחברה האזרחית, מצביעים על כך, שבמקרים מסוימים המדיניות או התכנון אינם מותאמים לצורכי הקהילה ולמאפייני חייה. לעיתים זו הסיבה לאי-יישום או לכישלון בביצוע, גם אם ההחלטה עצמה היא טובה בעיקרה.
בתחום צמצום הפערים בין אוכלוסיות בישראל, למשל בכל הנוגע לקידום האוכלוסייה הערבית, במקרים רבים קיבלה הממשלה החלטות אד-הוק בעקבות משברים (למשל, אירועי אוקטובר 2000, שביתות הרשויות המקומיות וההתיישבות הבדואית). רבות מהחלטות אלה לא התבססו על בדיקת צורכי השטח, והתאפיינו בקביעת תקציבים שלא עומדים מאחוריהם הסבר רציונלי, פרוגרמה יישומית או מנגנון מסודר של הקצאה, העונה על צורכי האוכלוסייה הערבית. כמו כן, לא בוצעו מבחני עלות-תועלת. תחום התכנון המתארי, לדוגמה, הוא תחום שבו ניכר במיוחד הצורך להתחשב בצורכי השטח, בעיקר לאור המאפיינים המיוחדים של היישובים הערביים, כמו מבנה הבעלות על הקרקע, הרכב האוכלוסייה, שיטת הבנייה ועוד.
סיכום כשלי המשילות
לאורך השנים התמודדו ממשלות ישראל עם הצורך לצמצם את הפערים בנגישות לתשתיות פיזיות בין המרכז לפריפריה. הצגנו לעיל את הדרכים שבהן פעלו הממשלות להגשמת מטרה זו, ואת כשלי המדיניות שהובילו, בסופו של דבר, לחוסר הצלחה בצמצום הפערים. הסוגיות שהצגנו הן כבדות משקל, רוחביות ומצריכות התערבות ממשלתית. בין כשלי המשילות המרכזיים שהצגנו: החלטות שנועדו לתקן עוולות היסטוריות בהקצאת משאבים, שיצרו פערים משמעותיים לאורך השנים; החלטות שאינן משיגות את התוצאה הרצויה, כמו רפורמות שכשלו או שיישומן התארך; בעיית המחסור בנתונים אמינים ושיטתיים והיעדר מעקב ממשלתי שיטתי אחר מצב התשתיות הפיזיות; מדיניות שאינה תואמת את צורכי השטח; וחסמים ברמת הרשויות המקומיות והשלטון המרכזי. כשלי משילות אלה ממחישים את הצורך בשינוי מדיניות ובשינוי אופן התערבות הממשלה על מנת לצמצם את הפערים בין המרכז לפריפריה ולשפר את איכות התשתיות הפיזיות ואת הנגישות אליהן.
נראה שממשלות ישראל אינן עושות די כדי לבצע מעקב שיטתי אחר יישום המדיניות שהן קובעות, ואינן חותרות לאיסוף נתונים מקיף, שיאפשר בקרה יעילה על פעילותן.
